Comentário ao Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte

Processo 00659/13.9BEAVR

Secção: 1ª Secção - Contencioso Administrativo

Data do Acórdão: 09-10-2015

Relator: Helena Ribeiro.

O presente comentário irá centrar-se sobre o Acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro em que Jafa interpôs um recurso jurisdicionada decisão proferida pelo TAF, datada de 11/02/2014, que julgou procedentes as exeções suscitadas, de caducidade do direito de ação quanto ato datado de 27/11/2012 e de inimpugnabilidade dos atos datados de 24/07/2013 e 05/08/2013, todos questionados na ação administrativa especial que intentou contra a DIREÇÃO REGIONAL DE AGRICULTURA E PESCAS DO CENTRO (doravante DRAPC) e o MUNICÍPIO DE A-A-V, em que pedia:

 «a) A declaração de nulidade do acto administrativo constante do despacho de 27 de Novembro de 2012 do Director Regional Adjunto de Agricultura e Pescas do Centro, que decidiu a demolição e remoção das construções que se encontram no seu prédio;

b) A declaração de nulidade do acto administrativo constante do despacho de 24 de Julho de 2013 do Presidente da Câmara Municipal de A-A-V que ordenou e aprazou para o dia 06 de Setembro de 2013 a demolição e remoção daquelas construções;

c) A declaração de nulidade do acto administrativo (eventualmente um despacho do Presidente da CM), e a que se refere o ofício de 5 de Agosto de 2013, que determina a tomada de posse administrativa por parte dos serviços da Câmara Municipal “sobre” o referido prédio».

Vemos em primeiro lugar, que a invalidade do ato administrativo divide-se em dois grandes quadros: a Anulabilidade e a Nulidade. Estes são os resultados que a ordem jurídica nos dá quando um ato administrativo é "deficiente". Esta matéria esta expressamente consagrada nos artigos 161º. A 163º.CPA.A nulidade no sistema do nosso direito, tem um carater excecional, a nulidade é que constitui a regra geral, noutros termos a regra a regra do Direito Administrativo Português é que um ato administrativo inválido é anulável. Há que haver segurança na ordem jurídica, não se pode admitir que por via do regime da nulidade há possibilidade de ela ser declarada a tempo todo. A nulidade é a forma mais grave de invalidade do ato administrativo e esta nulidade tem as seguintes características:

- O ato nulo é totalmente ineficaz, não produz este qualquer efeito independentemente da declaração de nulidade (artº. 163/1 CPA); .(AMARAL, 2018, 363-364)

- A nulidade pode ser invocável a todo o tempo por qualquer interessado, e o ato nulo não pode vir a ser aproveitado, isto é, não pode ser transformado em ato válido (artº. 162/1+164/1+162/3CPA); .(AMARAL, 2018, 363-364)

-Os atos nulos podem ser objecto de reforma ou conversão (artº 164/4CPA);

-Os particulares e os funcionários públicos têm direito de não respeitar a quaisquer ordens que constem de um ato nulo; .(AMARAL, 2018, 363-364)

-Os particulares tem direito resistências quando a Administração quer aplicar os atos nulos (artº21 CRP); .(AMARAL, 2018, 363-364)

-A nulidade pode ser conhecida e declarada a todo o tempo (artsº 162/2 CPA+ 50/1CPTA); .(AMARAL, 2018, 363-364)

-A nulidade pode ser reconhecida a todo o tempo por qualquer órgão administrativo (artº134/2CPA); .(AMARAL, 2018, 363-364)

-Quando existe uma nulidade, o seu conhecimento judicial toma a forma de declaração de nulidade e tem uma natureza meramente declarativa, o Tribunal declara a sua nulidade, se o ato é nulo não se anula, declara-se a nulidade. (AMARAL, 2018, 363-364).

A invalidade regra de um ato administrativo proferido em execução de normas legais organicamente inconstitucionais, é a anulabilidade.

Um ato nulo é ineficaz, não produz qualquer efeito ab initio, é insanável, quer pelo decurso do tempo, quer por ratificação, reforma ou conversão, pode ser impugnado a todo o tempo e perante qualquer tribunal e a nulidade pode ser conhecida a todo o tempo por qualquer órgão administrativo, tendo o seu reconhecimento natureza declarativa.

Não são impugnáveis os atos que se limitam a colocar em prática um ato administrativo anterior, conquanto não comportam nenhuma inovação em face do “status quo ante”, exceto se contra os mesmos forem deduzidos vícios próprios. (http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/21c31f714b72430880257f030062aa2d?OpenDocument).

 Vamos olhar para a outra figura que é a anulabilidade. Em primeiro lugar, há que referir que a anulabilidade é uma consequência menos grave comparando com a nulidade e as suas características são:

-O ato anulável mesmo que seja inválido, este produz efeitos juridicamente até que seja anulado (artº163/2 CPA); (AMARAL, 2018, 364-365)

-A anulabilidade é sanável, quer pelo decurso do tempo, quer por ratificação (artº164/1, 163/3/4CPA+158CPTA); (AMARAL, 2018, 364-365)

-O ato anulável é obrigatório quer para os funcionários públicos quer para os seus destinatários, enquanto não for anulado; (AMARAL, 2018, 364-365)

-Há um curto prazo para a impugnação do ato anulável, este deve ser estabelecido pela lei; (AMARAL, 2018, 364-365)

-Só no tribuna administrativo é que pode ser eito o pedido de anulação; (AMARAL, 2018, 364-365).

Vemos então no nosso caso em concreto que o recorrente insurge-se contra a decisão recorrida por nela se ter feito errada interpretação e aplicação do disposto nos artigos 29.º, 120.º e 133.º, n.º11 e 2, al. b) do CPA, artigo 51.º, n.º1 CPTA e artigos 3.º, n.º3 e 282.º, n.º3 da Constituição da República Portuguesa (CRP).

Seguindo a ordem apresentada pelo Recorrente na invocação dos erros de julgamento que assaca à decisão recorrida, cumpre conhecer, prima facie, do erro de julgamento relativamente à decisão que recaiu sobre a exceção da caducidade do direito de ação.

3.2.2. Antes, porém, de ajuizarmos sobre a procedência ou não do erro de julgamento assacado à decisão recorrida na parte em que julgou procedente a exceção da caducidade do direito de ação em relação ao despacho de 27/11/2011, importa fazer uma breve referência às formas de invalidade dos atos administrativos e suas consequências, designadamente, quanto à impugnação contenciosa de atos administrativos nulos e anuláveis. (http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/21c31f714b72430880257f030062aa2d?OpenDocument).

Nas suas conclusões de recurso (cfr. 7.ª a 10.ª), o Recorrente manifesta-se ainda contra a decisão recorrida por a mesma ter julgado os atos atribuídos ao Presidente da Câmara como meros atos de execução e, em consequência, inimpugnáveis, quando, a seu ver, não se está perante atos de execução, mas em face de atos que introduzem efeitos jurídicos inovadores, conquanto, num caso o despacho fixa dia e hora para a execução, o que se traduz praticamente numa ameaça de execução forçada e, no outro caso, anunciam a tomada de posse administrativa de um prédio para demolição, sendo certo que a decisão exequenda não prevê tal posse administrativa.
Mas sem razão alguma.
Relativamente a questão da inimpugnabilidade dos identificados atos, o tribunal recorrido decidiu do seguinte modo:
«Para a definição de “acto administrativo impugnável” importa considerar, desde logo, o enunciado no n.º 4 do art. 268.º da CRP.
(…)
O CPTA, no seu art. 51.º, veio definir, como princípio geral, o que é tido como acto contenciosamente impugnável, colocando o acento tónico na “eficácia externa”, prevendo-se nesse preceito legal que “ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos …” (n.º 1).
Naquela definição mostra-se pressuposto o conceito material de acto administrativo que se mostra enunciado no art. 120.º do CPA devendo entender-se que actos com eficácia externa são os actos administrativos que produzam ou constituam (que visem constituir, que sejam capazes de constituírem) efeitos nas relações jurídicas administrativas externas, independentemente da respectiva eficácia concreta.
Os actos impugnados – ainda que se entenda que o ofício datado de 5 de Agosto de 2013 não constitui uma mera notificação dirigida ao A. – não são susceptíveis de impugnação judicial autónoma, dado serem meros actos de execução do acto praticado pelo Director Regional Adjunto de Agricultura do Centro em 27 de Novembro de 2012, importando elencar as características de um acto de execução.
Socorrendo-nos das lições do Professor Diogo Freitas do Amaral (Cfr. “Direito Administrativo”, Vol. III, págs. 214 e seguintes.), temos que os actos de execução “(…) são os actos que a lei manda ou permite praticar após o termo da fase declarativa do processo gracioso, com vista a efectivar o cumprimento ou assegurar o respeito das determinações contidas no acto definitivo. (…)”.
É importante averiguar até que ponto estes actos são impugnáveis face ao regime previsto no novo contencioso administrativo.
À luz do CPTA, a questão da impugnabilidade ou não dos actos de execução prende-se não com a própria impugnabilidade em si, mas antes com as causas de invalidade que contra eles se podem fazer valer.
A este propósito a opinião do Professor Mário Aroso de Almeida (Cfr. “ O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, 1.ª edição, Almedina, pág. 130 e 131) tem interesse:
“(…) por regra, os actos jurídicos de execução ou de aplicação de actos administrativos anteriores possuem eficácia externa e exprimem o exercício de um poder de definição jurídica típico do seu autor, contribuindo, assim, em maior ou menor medida, para completar a definição jurídica que tinha sido introduzida pelos actos que os precederam e em que eles se baseiam. Pense-se no acto que vem fixar o prazo final para o cumprimento de uma obrigação imposta por um acto precedente, sob ameaça de execução forçada. Embora este acto surja no seguimento da definição introduzida pelo acto anterior, certo é que introduz um efeito jurídico inovador e, portanto, a modificação do quadro jurídico pré-existente. Este acto não pode deixar de ser qualificado como um acto susceptível de impugnação. (…)
Ora, é de continuar a admitir que não se podem invocar contra um acto administrativo vícios que já podiam e deviam ter sido invocados contra actos anteriores.
E pode, neste sentido, dizer-se que a regra do artigo 53.º vale, em segunda linha, para os actos de execução ou de aplicação de actos administrativos, na parte ou na medida em que eles se limitam a reiterar a definição introduzida pelo acto que executam ou aplicam. Ponto é que não se deixe de reconhecer que os actos de execução ou de aplicação de actos anteriores podem ser impugnados com fundamento em vícios próprios que possam padecer – vícios próprios que podem respeitar à inovação, ainda que complementar, que vêm a introduzir na ordem jurídica, ou mesmo resultar do facto de se apresentarem em desconformidade com o acto que alegadamente visam executar ou aplicar (porventura, por ultrapassarem os limites traçados por esse acto).”
No caso em apreço os “actos” impugnados não ultrapassam os limites do acto que visam executar – o proferido pelo Director Regional da Direcção Regional de Agricultura do Centro –, nada inovando, são actos de execução que têm em vista proceder à reposição do terreno na situação anterior à infracção ao Regime da Reserva Agrícola, nos termos previstos no nº 2 do artº 44º do D.L. nº 73/2009, de 31 Março, nos termos do qual “para efeitos do disposto no número anterior, as DRAP comunicam aos municípios as situações de infracção para que, em caso de não reposição voluntária, procedam às operações materiais necessárias à reposição da situação anterior à infracção”, pelo que, face à procedência da excepção de inimpugnabilidade dos actos em apreço, absolve-se o R. Município da instância – cfr. alínea c) do nº 1 do artº 87º do C.P.T.A. (http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/21c31f714b72430880257f030062aa2d?OpenDocument).

Depois de ter feito uma análise ao acórdão, concordo com a decisão tomada pelos juízes do Tribunal em negar provimento ao recurso jurisdicional.

Dórkas Soares-28616
Turma B, subturma 15.