Princípio da separação de poderes

Acórdão do Tribunal Administrativo do Norte, 00514/08.4BEPNF, 1ª Secção - Contencioso Administrativo, 10/01/201

Fundamento Legal e Doutrina

   O princípio da separação de poderes, mostra-se enunciado, desde logo, no art. 2º da CRP, enquanto fundamento do Estado de direito democrático e no art. 111º.  “Resulta também do n.º 2 do art. 266.º da CRP que os “… órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções…”

Deriva, ainda, do n.º 1 do art. 03.º do CPA que os “… órgãos da Administração Pública devem atuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes estejam atribuídos e em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes forem conferidos …”.

   Na teoria, a separação de poderes pressupõe que o núcleo do sistema de competências, caracterizador de determinada função, seja atribuído a determinado orgão ou complexos de órgãos. Assim sendo, o legislador encontrar-se-á vinculado, sob pena de inconstitucionalidade, a confiar aos órgãos da administração pública o exercício do núcleo essencial da função administrativa.

   Os profs. Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos analisam este princípio nos seguintes pontos de vista: Separação entre administração e jurisdição e Separação entre administração e legislação. Relativamente à separação entre administração e jurisdição, podemos dividir este ponto de vista em dois: A reserva de jurisdição perante administração- O art. 202, nº1 da CRP refere que “os tribunais são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo”, o que nos leva a concluir que os tribunais são o órgão com a maior adequação e legitimidade para o exercício da função jurisdicional, que ao contrário da Administração Pública, ocupam uma posição de imparcialidade e independência. Há, no entanto, uma zona cinzenta entre as duas funções- ligação estreita entre a função administrativa e jurisdicional. A reserva de administração perante a jurisdição - Diferentemente do que acontece com a função jurisdicional, a CRP não reserva expressamente a função administrativa aos órgãos administrativos. No entanto, o art. 202º, nº 2 CRP, refere que os tribunais só estão habilitados a “reprimir a violação da legalidade democrática e não fiscalizar o mérito da atuação pública”. Ou seja, os tribunais podem controlar precisamente apenas na medida em que tenha envolvido a violação de um qualquer parâmetro de conformidade jurídica (art. 203º CRP, “Os tribunais… estão sujeitos à lei). Fazendo assim respeitar a independência recíproca da administração e justiça.

A separação entre administração e legislação também se pode dividir em dois: A reserva de legislação perante administração - a reserva de legislação perante a administração é assegurada pelo princípio da legalidade, que nesta estrita medida surge como princípio concretizador da separação de podres. Neste sentido, a preferência da lei assegura que os atos dme administração não revogue ou derroguem os atos legislativos e a reserva da lei, assegura que a administração não realize escolhas primárias e, portanto, do domínio da função legislativa.  A reserva da administração perante a legislação- A reserva de administração impede a emissão de legislação para além do estritamente necessário (arts. 76º, nº2; 225º, nº3; 228º; 241º CRP).

Acórdão e factos

  

   Relativamente ao acórdão que escolhi, trata-se do 00514/08.4BEPNF, do Tribunal Central Administrativo do Norte, que se pronunciou sobre um despacho do SEAF. O que estava em causa eram os poderes de discricionariedade da AP face aos direitos que um funcionário público entendia ter ao pedir aposentação voluntária antecipada, assente no facto de possuir, à data, 36 anos de serviço e achar que não havia qualquer inconveniente para o serviço.

A legislação atribui ao funcionário público o direito de pedir a aposentação com fundamento em ser necessário rejuvenescer os quadros da administração e ter atingido o prazo de efetividade de funções. Contudo, a legislação atribui ao membro do governo envolvido o poder discricionário de não autorizar a reforma com o fundamento em prejuízo para o serviço. É a colisão destes dois direitos que motiva o pedido do autor no sentido de tentar alterar o despacho governamental.

O entendimento pacífico e habitual do T. Administrativo do Norte é o de que na obsta a que os serviços do governo possam fundamentar as suas decisões com base discricionária, pois a escolha de tais parâmetros acaba sempre por se reger por juízos de oportunidade de conveniência, pela sua natureza não sindicáveis pelo tribunal, exceto se ocorrer erro grosseiro na escolha e aplicação de tais critérios.

O STA, em vários acórdãos tem sustentado que para “… a solução da questão posta, e bem assim para decidir do destino da acção, somos essencialmente colocados perante a problemática do exercício do poder discricionário mediante prévia auto-limitação.”

Jurisprudência

  

   Como se ponderou, entre outros, no acórdão dessa Subsecção de 03.02.2004 (Rec. n.º 208/03),  «a predeterminação auto vinculativa, se, por um lado “encontra bases de legitimação no ordenamento jurídico - administrativo” (David Duarte, in CJA, n.º 6, p. 9) por ganhos de transparência, objetividade e redução do arbítrio, assegurando o conhecimento prévio dos critérios da Administração e o tratamento igual de situações essencialmente idênticas, por outro lado, sob pena de comprometer a norma legal que atribui a discricionariedade para ser exercida ao serviço do interesse público face às especificidades de cada situação concreta e, assim, colocar em causa a justiça individual da decisão, não pode ser em grau que conduza a “um esgotamento de apreciação e de ponderação das circunstâncias de cada caso concreto” (cfr. Paulo Otero, in “Legalidade e Administração Pública - O Sentido da Vinculação Administrativa à Juridicidade”, pp. 850/853)».
Ou, como se disse acórdão do Pleno de 1997.01.15 (rec. n.º 32758), citado no mesmo aresto de 03.02.2004, «a autolimitação ou auto-vinculação (melhor dizendo, uma certa auto-contenção), não é ilegal desde que a Administração não prescinda da apreciação casuística ou da ponderação específica das situações, assim continuando a gozar da faculdade de deferir ou indeferir total ou parcialmente os pedidos face às circunstâncias concretas de cada caso».

Entende-se que a "discricionariedade" se define como "uma liberdade de decisão que a lei confere à Administração, a fim de que esta, dentro dos limites legalmente estabelecidos, escolha de entre várias soluções possíveis aquela que lhe parecer mais adequada ao interesse público".
O princípio da divisão ou da separação de poderes não implica hoje uma proibição absoluta ou sequer uma proibição-regra do juiz condenar, dirigir injunções ou orientações, intimar, sancionar, proibir ou impor comportamentos à Administração.

   Em conclusão, torna-se evidente e claro que a administração pública goza legalmente dos poderes próprios de apreciação ou decisão conferidos aos órgãos da Administração. Dito isto, o sistema judicial não pode ofender a autonomia administrativa dos órgãos da administração do Estado.


Bibliografia

MARCELO REBELO DE SOUSA/ ANDRÉ SALGADO DE MATOS, “Direito Administrativo Geral”, D. Quixote, Lisboa- Tomo I, pp. 129/136

PAULO OTERO, “Legalidade e Administração Pública - O Sentido da Vinculação Administrativa à Juridicidade”, pp. 850/853

ACÓRDÃO, 00514/08.4BEPNF, do Tribunal Central Administrativo do Norte



Raquel Ferreira Morais, nº 58451