Processo: 13665/16
Data do Acórdão: 24/11/2016
Tribunal: Tribunal Central Administrativo do
Sul
Relator: Cristina dos Santos
Questões relevantes
sobre o caso em juízo
O
litígio em causa no acórdão em análise diz respeito ao direito à informação
administrativa procedimental e não procedimental e acesso aos documentos
administrativos, direitos estes que têm assento constitucional nos arts. 35º e
268º da CRP.
O
presente acórdão trata-se de um recurso interposto pela Ordem dos Contabilistas
Certificados na sequência de uma sentença proferida pelo Tribunal
Administrativo de Círculo de Lisboa, por considerar que esta sentença deveria
ser revogada.
Enquadramento das
alegações e contra-alegações
Recorrente:
Os
argumentos aduzidos por esta entidade baseiam-se em três questões:
1.
Nulidade
da sentença por ter condenado em objeto diverso do pedido e excesso de
pronúncia.
2.
Violação
do princípio do dispositivo, uma vez que não respeitou a causa de pedir nem o
pedido.
3.
Erro
de julgamento.
Quanto
ao primeiro ponto, a entidade considerou que, face ao pedido das recorridas
neste acórdão, que se prendia com a intimação “da ora Recorrente a prestar a
informação às Autoras relativa à identificação e conteúdo dos atos
administrativos praticados pelo órgão competente da Ordem dos Contabilistas
Certificados, que estiveram na origem da prestação de serviços de software em
cloud, através dos programas «TOConline» e «AFE»" e não na entrega de quaisquer
documentos”. Face a isto, o Tribunal a
quo condenou a ora Recorrente a "(..) no prazo de 10 dias, prestar às
Requerentes cópia escrita das decisões por ela tomadas que levaram a que os
seus membros possam aceder ao software em cloud através dos programas "TOConline
e AFE". Ora, a entidade recorrente considera que por ter sido condenada à
entrega de documentos físicos, sendo que não foi esse o pedido efetuado, então
houve violação do número l do artigo 609º e da alínea e) do número l do artigo
615º do CPC. Além disto, acusa o tribunal a
quo de incorrer em excesso de pronúncia.
Acrescendo
a isto, esta entidade vem ainda alegar que as ora Recorridas vieram exercer um
direito a informação procedimental, que entendiam ter, regulado pelo CPA e não
exercer um direito ao acesso a documentos constantes dos arquivos da OCC,
regulado pela LADA. No entanto, a sentença recorrida decidiu como se as
Recorridas tivessem pedido a intimação da Recorrente para lhes ser facultado o
acesso aos arquivos administrativos, tratando de questão que não lhe foi
colocada.
Por
fim, a OCC alega ainda que houve erro de julgamento na sentença recorrida,
quando desaplicou as normas dos arts. 82.° e ss. do CPA e aplicou as regras da
LADA ao pedido de informação apresentado pelas Recorridas. A entidade
recorrente defende que as regras da LADA não podem ser aplicadas ao pedido de
informação procedimental, sob pena de tornar inútil ou absurdo, o previsto nos
arts. 82.° e ss. do CPA
Recorrida:
Face
às alegações da entidade recorrente, as recorridas contra-alegam que no
requerimento as Recorridas invocam tanto o CPA como a LADA, mas não classificam
a informação requerida (como procedimental ou extra-procedimental), nem tão
pouco fazem referência a um concreto procedimento administrativo de que fossem
sujeitos. O que as Recorridas pretendem é aceder à informação requerida, no
exercício de um direito à informação constitucionalmente garantido e plasmado
na legislação ordinária que invocam. Assim, é falsa a alegação que a Recorrente
verte nos artigos 5. ° a 12. ° das suas Alegações de Recurso, pela qual
pretende levar este Tribunal ad quem
a acreditar que as Recorridas pretendiam efetivamente exercer, e só podiam
exercer, um direito à informação procedimental.
Além
disto, a Recorrida defende que é evidente que a alegada nulidade por condenação
em objeto diverso do pedido não se verifica e que a sua arguição tem de
improceder. Em primeiro lugar, o que as Recorridas solicitaram, através de
comunicação escrita, foi que lhes fosse "identificado e fornecido o
respetivo suporte escrito (...)" No seu requerimento de intimação, as
Recorridas remeteram para esse requerimento escrito diretamente dirigido à
Recorrente e é no enquadramento desse requerimento que, na intimação,
peticionam que o Tribunal condene a Recorrente a prestar essa mesma informação.
Face a isto, não se compreende de onde vem a surpresa e a indignação da
Recorrente, bem como o fundamento da alegada nulidade, com uma intimação a
"prestar às Requerentes cópia escrita das decisões (...)", uma vez
que essa intimação está perfeitamente em linha com a pretensão deduzida pelas
Recorridas.
O
essencial é que do ponto de vista substancial a informação pretendida seja
transmitida, e nessa perspetiva a jurisprudência até já considerou que pode não
haver diferença entre a modalidade em que é cumprido o direito à informação.
Além
disso, no caso concreto, pode concluir-se que a Sentença não procedeu a
qualquer alteração qualitativa da pretensão das Recorridas, pelo que a referida
nulidade deve improceder.
No
que diz respeito à alegada nulidade por excesso de pronúncia, esta assenta no
entendimento ficcionado pela Recorrente de que a causa de pedir invocada pelas
Recorridas apenas e só se destinava a sustentar o exercício de um direito à informação
procedimental, o que as Recorridas demonstram ser falso.
Por
fim, quanto ao erro de julgamento, estando verificados os requisitos
substantivos para o acesso à informação extra procedimental e, ainda, os
requisitos processuais para a procedência da intimação, as recorridas alegam
que não há qualquer erro de julgamento na Sentença recorrida.
Decisão do Tribunal
Central Administrativo do Sul:
Quanto
à nulidade da sentença por excesso de pronúncia e violação do princípio do
contraditório, o TCAS não considerou que a entidade recorrente tivesse razão. A
concreta formulação do pedido das ora recorridas é de “… prestar informação às
Autoras relativa à identificação e conteúdo dos atos administrativos praticados
pelo órgão competente da Ordem dos Contabilistas Certificados que estiveram na
origem da prestação de serviços de software em cloud através dos programas
TOCline e AFE.” Isto significa que o objeto resultante da intimação
condenatória se contém no efeito pretendido de obter a informação do concreto
conteúdo das decisões da Recorrente na aquisição da prestação de serviços em
causa.
Quanto
ao excesso de pronúncia por “tratar de questão de que não podia tomar
conhecimento”, conforme sustentado nos artigos 32 a 38 do corpo alegatório,
cabe atender à delimitação do conceito adjetivo de questão, em sentido amplo e, portanto, que “(..) envolverá tudo
quanto diga respeito à concludência ou inconcludência das exceções e da causa
de pedir (melhor, à fundabilidade ou infundabilidade dumas e doutras) e às
controvérsias que as partes sobre elas suscitem (..)”. No caso concreto, a
delimitação da controvérsia é dada pela pretensão deduzida pelos Recorridos de
aceder “… à identificação e conteúdo dos atos administrativos praticados pelo
órgão competente da Ordem dos Contabilistas Certificados que estiveram na
origem da prestação de serviços de software em cloud através dos programas
TOCline e AFE.”. O enquadramento em sede de informação procedimental ou
extra-procedimental prende-se com a formulação jurídica de dois planos
distintos do direito à informação, isto é, plasmada no direito objetivo no
tocante ao direito à informação, logo, na vertente da fundamentação de direito
no quadro da matéria alegada e do pedido formulado. Assim, o TCAS conclui que o
conteúdo da sentença sob recurso não evidencia nenhum extravasar dos limites
impostos pelo conteúdo do articulado inicial no tocante à causa de pedir que
substancia o pedido deduzido pelos Recorridos.
O
Tribunal pronuncia-se ainda quanto ao processo de intimação e aos direitos à
informação procedimental e não procedimental. Quanto a isto, o TCAS determina
que o direito à informação procedimental comporta três direitos distintos: o
direito à prestação de informações (art. 82º CPA/2015, 61° CPA/91), o direito à
consulta de processo e o direito à passagem de certidões (art. 83º CPA/2015,
62° CPA/91).; e o direito à informação não procedimental abrange o direito de
acesso aos arquivos e registos administrativos (art. 65° CPA/91 e Lei 65/93 de
26.08, atual Lei 46/2007, 24.04).
“Os
documentos administrativos a que o particular interessado tem acesso não são
apenas os que têm origem ou são detidos por órgãos da Administração, mas também
a sua reprodução e o direito de serem informados sobre a sua existência e
conteúdo. Neste domínio, o alcance e extensão da obrigação da Administração
Requerida deve aferir-se tendo em atenção que a certidão é sempre um documento
emitido face a um original que comprova ou revela o que consta dos seus
arquivos, processos ou registos, e não declaração de ciência ou juízo de valor
baseado em factos que constem dos seus arquivos ou preexistam no seu
conhecimento.”
Em
função da matéria de facto provada resulta que toda a documentação cuja
certidão e consulta é requerida se reporta a um procedimento já findo em
matéria de “…prestação de serviços de software em cloud através dos programas
TOConline e AFE." …”
Assim,
o TCAS considera acertado subsumir a situação fáctica dos autos no domínio do
acesso a informação não procedimental. “Tendo em conta o disposto nos artºs. 5º
e 6º nº 3 da Lei 46/2007 de 24.08 conclui-se que o direito à informação não
procedimental tem por universo a documentação constante de arquivos e registos
administrativos, bem como a documentação constante de um procedimento no
sentido próprio do artº 1º CPA e, nesta circunstância, das duas uma, ou o
procedimento está, ou não está, arquivado: Se está findo e arquivado, rege o
disposto nos artºs 5º e 6º nº 3 Lei 46/2007 e o acesso à informação é a todo o tempo, com
as restrições constantes do artº 6º nºs. 5 e 6 Lei 46/2007 relativamente a
terceiros; Se não está nem findo nem arquivado, porque é um procedimento ainda
“vivo”, ou seja, ainda pendente de decisão final que ponha fim à respetiva
instância, rege o disposto no artº 7º nº 3 Lei 46/2007 e o acesso “é diferido
até à tomada da decisão, ao arquivamento do processo ou ao decurso de um ano
após a sua elaboração”.
Face
ao exposto, o TCAS conclui que decorrem duas consequências no que diz respeito ao
respetivo regime jurídico, confrontado com o regime jurídico do acesso a
informação procedimental. No acesso a informação não procedimental cfr. artº 5º
Lei 46/2007 (é dispensável a verificação na esfera jurídica do requerente da
qualidade de titular de interesse específico na informação pedida – pois este
requisito, com suporte documental instrutório, importa apenas se se pretende
acesso a informação procedimental. Além disso, também é dispensável o requisito
da legitimidade, exceto no caso de os documentos respeitarem a segredos
comercial, industrial ou sobre a vida interna de empresa, cfr. artº 6º nº 6 Lei
46/2007 .
Na
hipótese a que os autos se referem, o direito de acesso à informação é relativo
à “… identificação e conteúdo dos actos administrativos praticados pelo órgão
competente da Ordem dos Contabilistas Certificados que estiveram na origem da
prestação de serviços de software em cloud através dos programas TOCline e AFE
…”, tratando-se de um procedimento findo e arquivado, pelo que o TCAS
considerou que estava face a um pedido de acesso a informação não procedimental.
Em
face do exposto, o TCAS recusou provimento ao recurso.
Tomada de posição:
A
publicidade e transparência da administração pública constituem exigências de
um Estado de Direito. O art. 268º/1 da CRP consagra o direito à informação, e
por via deste artigo concede-se aos cidadãos o direito de, não só no momento da
resolução final, mas durante todo o procedimento ser informado sobre o estado
do processo, caso queira.
O
direito à informação procedimental está consagrado nos arts. 82º a 85º do CPA. Nos
termos destes artigos, os particulares que sejam diretamente interessados têm o
direito de ser informados sobre os procedimentos que lhes digam respeito. Surge,
então, a questão de saber qualquer outra pessoa (não diretamente interessado)
tem direito de acesso aos arquivos e documentos da Administração Pública. Nos termos
do art. 268º/2 da CRP reconhece-se a todos os cidadãos, em geral, o direito de
acesso aos arquivos e registos administrativos. Trata-se de um corolário do
princípio da administração aberta, consagrado no art. 17º/1 do CPA.
Assim,
existe a par dos direitos à informação procedimental, um direito de acesso aos
documentos administrativos, direito este que existe independentemente de estar
ou não em curso um procedimento administrativo – é o direito à informação não
procedimental (matéria regulada na Lei nº 46/2007 de 24 de agosto), como se
refere no acórdão em apreço. Este direito não pertence apenas aos cidadãos diretamente
interessados, mas sim a todos aqueles que demonstrem ter um interesse legítimo
em obter a informação.
Na
sequência do que acabou de ser exposto, bem como da argumentação apresentada
pelo TCAS, tudo aponta para a concordância com a decisão deste Tribunal.
Bibliografia:
Amaral, D. F.
(2010). Curso de Direito Administrativo -
vol. II. Coimbra: Almedina.
Oliveira, F.
P, & Dias, J. E.F. (2017). Noções
Fundamentais de Direito Administrativo. Coimbra: Almedina
Teresa Matta Raposo, nº58658
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