O regulamento administrativo e o princípio do tempus regit actum 

Análise do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 12/07/2018, relativo ao processo nº 0294/18

·         Enquadramento das alegações da recorrente e contra-alegações das entidades recorridas
 

No acórdão em análise presencia-se a formulação de uma ação administrativa especial contra o Município de Setúbal, por parte do Ministério Público a 17.05.2012, apresentada no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, indicando-se como Contra interessada, a sociedade A….,Ldª. Esta entidade realizou um pedido de declaração de nulidades dos despachos do Vereador da área do urbanismo da Câmara Municipal de Setúbal datados de 3.12.2009, 14.6.2010 e 24.1.2012 e, exarados no âmbito do processo administrativo nº15/09, relativo ao licenciamento da construção de uma moradia bifamiliar no lote nº130, situado em ……., Freguesia de S.Lourenço, concelho de Setúbal. 

                De modo a justificar o seu pedido, as alegações da recorrente debruçam-se, necessariamente sobre os seguintes aspetos: o facto de que lote 130 foi constituído ao abrigo do alvará de loteamento nº 21/79, o qual, por ter sido emitido no domínio da legislação em vigor, apenas definia a área do lote e o uso a que se destinava, não contendo a menção de outros parâmetros urbanísticos. Todavia, salienta que à data da pronúncia da decisões administrativas que ora se impugnam, já se encontrava em vigor o Plano Diretor Municipal de Setúbal, devendo obedecer-lhe todas as operações urbanísticas licenciadas desde a data da sua entrada em vigor. Transpondo para o que se encontra consagrado no Regulamento do Plano Diretor Municipal de Setúbal, o artigo 69º/2 - alínea b), determina que situando-se a construção em área de edifícios isolados, estaria o município em causa obrigado a acatar a regra de que “os afastamentos laterais aos limites dos lotes, salvo nas situações existentes, não podem ser inferiores a 3 metros (…)”. 

Quando o artigo expõe “situações existentes”, estas remetem para aquelas que, como a que ocorre com o edificado ao lote 129, já se encontravam erigidas aquando da entrada em vigor do Regulamento do Plano Diretor Municipal de Setúbal. Sendo patente que o edifício construído no lote 130 não obedeceu, face ao lote existente a Sul, à exigência de afastamento de 3 metros, tanto mais que não regista qualquer afastamento, uma vez que encosta ao limite do lote nº 129, torna-se evidente que o ato de licenciamento da obra violou o teor do artigo 69º/2 - alínea b) do Regulamento do Plano Diretor Municipal de Setúbal. 

Perante a violação desta norma regulamentar, há que atender ao disposto no artigo 68º - alínea a) do Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro (regime jurídico da urbanização e edificação), quer na redação dada pela Lei nº 60/2007, de 4 de Setembro, quer dada pelo Decreto-Lei nº 26/2010, na medida em que a consequência de tal situação seria a nulidade. Acrescentando o que se encontra referido no Decreto-Lei nº 380/99, de 22 de Setembro, que estabelece o Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, na redação dada pelo Decreto-Lei nº 46/2009, de 20 de Fevereiro, determina no seu artigo 103º que “nulos os atos praticados em violação de qualquer instrumento de gestão territorial aplicável, confinando, também ele, com a nulidade os actos, como o de licenciamento em causa nestes autos, que violem um plano director municipal.”. 

No decorrer das alegações apresentadas, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, por acórdão datado de 28.01.2013, decidiu declarar a nulidade dos despachos do Vereador da área do urbanismos da Câmara Municipal de Setúbal de 3.12.2009, 14.6.2010 e 24.1.2012, e exarados no âmbito do processo administrativo nº 152/09, relativo ao licenciamento da construção de moradia bifamiliar no lote nº 130 localizado em ……., Freguesia de S. Lourenço, concelho de Setúbal. Além de condenar a entidade Demandada e a Contra-interessada no pagamento das custas, em partes iguais. 

Não se conformando com a decisão, o Município de Setúbal e a Contra-interessada A….., Ldª, interpuseram recurso para o Tribunal Central Administrativo Sul, que por acórdão de 23.11.2017, decidiu negar provimento a ambos os recursos, confirmando a decisão de 1ª instância. Neste sentido, é desta decisão que vem interposto o presente recurso de revista, por parte do Réu Município de Setúbal/ora recorrente. Para o efeito, invoca diversos fatores entre os quais, o facto de que o que se encontra em causa, nos presentes autos, é a imposição à construção licenciada pelo ato impugnado, da exigência do afastamento de três metros, previstos no dito artigo 69º do Regulamento do Plano Diretor Municipal de Setúbal. Esta disposição ressalva, de modo expresso, a sua aplicação “às situações existentes”, pelo que haverá, para aplicação do direito, que determinar se o caso dos autos se integra ou não nas referidas “situações existentes”, que a disposição regulamentar salvaguarda da sua aplicação. 

Essencial será esclarecer que o intérprete tem de presumir que o legislador não cria comandos ou prevê soluções absolutamente desnecessárias e redundantes, ter-se-á de entender que a referência à resolva de “situações existentes”, expressa na disposição regulamentar - abrange algo diferente e mais amplo do que as situações que já se encontrassem edificadas antes da entrada de vigor do Plano. Sendo que, no entendimento do Digníssimo Magistrado A., acolhido no douto acórdão recorrido, seriam, com exclusividade, aquelas que estariam cobertas por aquela ressalva, dado que estas situações já estavam ressalvadas por força do principio geral da não retroatividade da lei, do princípio do “tempus registo actum” e do princípio da “garantia do edificado”. A imposição, por um regulamento, de afastamentos mínimos de uma construção em relação a um lote vizinho, tem a natureza da imposição de um ónus num lote a favor do outro, sendo, no entanto, tal ónus e beneficio recíprocos, já que igual imposição cumpre sobre o lote vizinho. 

Transpondo estas mesmas considerações para o caso concreto, no lote vizinho ao lote onde foi licenciada a construção pela decisão administrativa impugnada, encontrava-se já construída uma moradia que, naturalmente por não lhe serem exigíveis aquando do seu licenciamento, não cumpriu os afastamentos previstos no artigo 69º/2 do Regulamento do Plano do Diretor Municipal. Desse modo, na situação em causa nos autos, é já impossível garantir a reciprocidade que é pressuposto, por exigência de justiça, proporcionalidade e equidade, da imposição de afastamentos do tipo dos fixados na norma regulamentar em análise. 

Salienta-se, todavia, que a definição de afastamentos mínimos tem sempre como finalidade a obtenção de uma coerência arquitectónica e equilíbrio urbanístico, indispensáveis à qualidade e harmonia das urbanizações. Tratando-se de um alvará de loteamento do ano de 1979, grande parte das construções, já estavam efetuadas à data da entrada em vigor do Plano (15 anos depois) e, obviamente, nenhum afastamento, idêntico àquele que está definido na disposição regulamentar, foi exigido. Perante esta situação, terá que se considerar que a consolidação do loteamento em data anterior à entrada em vigor do PDM, inclui já uma “situação existente” em que, de acordo com a ratio da lei, já não se justifica a imposição do afastamento previsto na disposição, pelo que se deverá considerar uma situação desse tipo abrangida pela ressalva que a lei expõe. 

Em contrapartida, no âmbito de um loteamento, na definição das áreas dos lotes, ter-se-á, forçosamente, de ter em conta não só a área de construção prevista, como também, necessariamente, os afastamentos às extremas e/ou polígono de implantação previstos. Os lotes em causa foram constituídos, com certas áreas e para determinadas áreas de construção, sem quaisquer limites resultantes da imposição de afastamentos aos lotes vizinhos. Pelo que a imposição de limites mínimos de afastamento, mantendo os lotes, obviamente, às áreas anteriormente previstas, para além de frustrar, necessariamente as expetativas e possibilidades de construção que para eles estavam definidas, destruiria o equilíbrio e harmonia urbanísticos, consolidados com base no loteamento licenciado. Neste sentido, deve julgar-se a existência anterior de um loteamento, sem que estivessem fixados quaisquer afastamentos mínimos das construções aos lotes vizinhos, como uma “situação existente” que justifica a aplicação da exceção prevista na disposição Regulamentar em causa. 

Conclui-se, então, que a situação em causa nos atos dever-se-á considerar abrangida pela ressalva das “situações existentes”, não lhe sendo, consequentemente, aplicável a exigência de afastamento da construção ao lote vizinho, fixada na referida alínea b) do artigo 69º/2 do Regulamento do Plano Diretor Municipal. Em consequência, a decisão impugnada, que aprovou a construção em causa, é completamente legal, respeitando, nomeadamente, a alínea b) do nº 2 do artigo 69º do P.D.M., não padecendo, assim, da nulidade que lhe é imputada por A.. Realçando-se, assim, que as instâncias realizaram uma interpretação errónea da disposição do Plano e, em consequência, uma errada aplicação do consagrado no artigo 68º - alínea a) do R.J.U.E., devendo, por isso, ser dado provimento ao presente recurso. 

Expostas estas observações, o Ministério Público, ora recorrido, apresentou diversas alegações, nomeadamente o facto de que não é de se entender que se impõe a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo, por não se encontrarem preenchidos os pressupostos que condicionam a admissão do recurso de revista, não se tratando de um caso em que seja necessária a clarificação a efetuar por esse Tribunal e suscetível de gerar controvérsia. Entendendo que sendo clara a interpretação a dar às normas invocadas, o recurso deve ser rejeitado por não obedecer aos requisitos previstos no artigo 160º/1 do Código de Procedimento Administrativo. 

Assim sendo, o lote 130, no qual terá sido edificada a construção em causa, foi construído ao abrigo de um alvará de loteamento do ano de 1979, o qual no âmbito do exigido pela legislação vigente à data, apenas definia a área do lote e o uso a dar-lhe, não contendo outros parâmetros urbanísticos e não criando quaisquer outras expectativas ou possibilidades de construção, nele não previstos. No momento da provação dos atos impugnados, já se encontrava em vigor o Regulamento do Plano Diretor Municipal de Setúbal, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 65/94, de 10/08. 

Alertando ainda para o facto que, nos termos do seu artigo 69º/2 - alínea b) do Regulamento do Plano Diretor Municipal, por força do príncipio tempus regit actum, consagrado no artigo 62º do RJUE, normativo que determina que a validade das licenças ou autorizações depende da sua conformidade com as normas legais e regulamentos aplicáveis e em vigor à data da sua prática, todos os licenciamentos e edificações posteriores à vigência daquela norma devem respeitar as distâncias mínimas constantes da mesma. Determinando-se, deste modo, que a construção em causa, bem como o respetivo projeto, não respeitando a distância prevista, não podiam ser aprovados. 

                Compreende que a interpretação defendida pelo Recorrente não tem na letra da lei uma expressão mínima, não estando de acordo com o artigo 9º/1 do Código Civil, não se podendo definir como uma “situação existente” e beneficiar da alegada “reciprocidade” uma construção contígua, licenciada anteriormente à vigência do Plano em causa, aplicável e que não se encontra à distância mínima atualmente exigida. E o mesmo sucede e se deve entender relativamente à interpretação realizada pelo Recorrente do artigo 60º/1 do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação. 

                É evidente que a intenção do legislador nestas normas terá sido, somente, salvaguardar situações já consolidadas, cuja aplicação não se pode estender aos lotes vizinhos a licenciar ao abrigo do referido Plano Diretor Municipal. Neste sentido, admite-se que as situações existentes são aquelas, como a que acorre com o edificado no lote 129, única que ficou aprovada, e que já se encontravam erigidas aquando da entrada em vigor do Regulamento do Plano Diretor Municipal de Setúbal. A mesma solução seria aplicável se o ora Recorrente tivesse demonstrado, o que não sucedeu, que os licenciamentos concedidos garantem a coerência arquitetónica e equilíbrio urbanístico já existentes em matéria de afastamentos dos prédios vizinhos.

                Atendendo ao exposto, a interpretação realizada pelo Tribunal é a única que mantém a harmonia do sistema jurídico no que concerne ao regime jurídico aplicável, não é redundante e respeita o interesse público subjacente à disposição interpretada. Reconhece-se, assim, que os atos impugnados são nulos, derivado à violação do artigo 69º/2 - alínea b) do Regulamento do Plano Diretor Municipal de Setúbal, nos termos do artigo 137º/1 do CPA, na sua versão então aplicável, e do artigo 103º do Decreto-Lei nº 380/99, de 22/09, na redação dada pelo Decreto-Lei nº 46/2009, de 20/02, não produzindo quaisquer efeitos. Assim sendo, não se verifica erro do julgamento relativamente à interpretação dos preceitos legais inovados pelo Recorrente, que não se mostram ofendidos, devendo ser negado provimento ao recurso e ser mantido o douto Acórdão recorrido. 

O “recurso de revista” foi admitido por acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo (artigo 150º/6 do CPTA), proferido a 12 de Abril de 2018, nele se tendo consignado: 

“(…) 

As instâncias consideram nulos os atos camarários licenciadores de uma moradia, já que esta foi implantada até à estrema do seu lote - junto à linha divisória com o lote nº 129 - quando o artigo 69º/2, alínea b) do PDM então vigente obrigava a um afastamento não inferior a três metros. 

Na verdade, esse preceito regulamentar dispunha que, nas obras de construção a fazer em áreas do género, “os afastamentos laterais aos limites dos lotes, salvo nas situações existentes, não podem ser inferiores a 3 m”. 

Ora, o recorrente diz que tal norma não constrangia os atos declarados nulos - porque ocorria uma das “situações existentes”, obstativas da aplicação do artigo. E, segundo o município, isso advinha do facto de, tanto na construção já edificada no lote nº 129, como nas anteriormente erigidas noutras parcelas do mesmo loteamento, não se haver observado - por não ser, então, exigível - afastamentos desse tipo. 

Tal conceito de “situações existentes”, previsto na referida norma, está longe de ser claro - e as instâncias, apesar dos seus esforços, não elucidaram por completo a respetiva compreensão. Por outro lado, o dissídio posto nesta revista é manifestamente relevante, pois a subsistência das declarações de nulidade tende, “recte”, à demolição da morada edificada. Ora, esta formação costuma assinar que as “quaestiones juris” conexas com a demolição compulsiva de habitações assumem - até pelo flagrante melindre desse género de assuntos - um relevo credor da sua reapreciação pelo Supremo. 

Assim, esses motivos jurídicos e práticos concorrem para que se deva submeter o resto “sub specie” a reapreciação”. 

·         Sentença final 

Derivado do exposto, os juízes que compõem este Tribunal acordam que dever-se-á conceder provimento ao recurso e revogar a decisão recorrida. Além de julgar improcedente a acção administrativa especial intentada pelo Ministério Público, sem custas dada a isenção do recorrido. 

                Salientando-se, a posição do voto vencido, por José Augusto Araújo Veloso. O mesmo considera que estando já em vigor a norma regulamentar de distanciamento, ao tempo da construção, tinha de ser cumprida. As “situações existentes” seriam as relativas a construções feitas antes da sua entrada em vigor. 

·         Fundamentos 

                Há que esclarecer que em causa, está a questão de se verificar se o acórdão recorrido (que manteve a decisão do Tribunal Administrativo de Almada) padece ou não de erro de julgamento, uma vez que considerou procedente a ação intentada pelo Ministério Público (autor), por errada interpretação e aplicação de normal legal, ao determinar que os atos impugnados violam o disposto no artigo 69º/2, alínea b) do Regulamento do Plano Diretor Municipal de Setúbal. Atos esses que constituem os despachos do Vereador da área do urbanismo da Câmara Municipal de Setúbal datas de 3.12. 2009, 14.6.2010 e 24.1.2012 e exarados no âmbito do processo administrativo nº 152/09, relativo ao licenciamento da construção de uma moradia bifamiliar no lote nº 130 localizado em ………., Freguesia de São Lourenço, concelho de Setúbal.

Pretende-se determinar se, sendo a norma regulamentar apresentada aplicável, a construção da moradia, ao ser projetada de modo a encostar ao limite lateral sul do respetivo lote com o lote fronteiriço, violou a disposição que impõe o afastamento de 3 metros previstos neste preceito do Regulamento do Plano Diretor Municipal. Deve-se alertar para o facto de que o alvará de loteamento, como resulta atualidade constante alínea b) do probatório, terá sido aprovado em data anterior à entrada em vigor do PDM, nele se encontrando definido apenas a área do lote e o uso de habitação, sem que se faça a menção de quaisquer outros parâmetros urbanísticos a observar.

                Todavia, já terá sido expostos as decisões de ambas as instâncias, tendo estas considerado nulos os atos camarários licenciadores da referida moradia, atendendo que esta foi implantada até à extremidade do seu lote, quando o artigo 69º/2, alínea b) do PDM, vigente à data, impõe um afastamento não inferior a três metros. Acrescenta-se por outro lado que terá sido aprovado, anteriormente, que o projeto da referida obra de construção da moradia previa o encosto da parede lateral da moradia, não apresentado qualquer distância de afastamento. Deste modo, confirma-se que não foi observada a distância mínima de 3 metros prevista no artigo em análise do Regulamento do Plano Diretor Municipal.

Não abandonando, porém, o facto de que este lote nº 130 foi construído a coberto do alvará de loteamento nº 21/79, emitindo no domínio da legislação em vigor no momento, não contendo a menção de outros parâmetros urbanísticos, com exceção da área do lote e o uso a que se destinava.

                É ainda inquestionável que à data em que as decisões administrativas impugnadas foram tomadas, já vigorava o Plano Diretor Municipal, ratificado pela Resolução de Ministros nº 65/94, estabelecendo que todas as operações urbanísticas licenciadas desde a data dessa entrada em vigor, sujeitas ao regime nele consagrado.

Considerando o caso concreto, a data do despacho que licenciou o projeto de obras de construção é de 3 de Dezembro de 2009, enquanto que só a 14 de Junho de 2010 surgiu o despacho que aprovou o projeto de especialidades. Sendo só em 4 de Janeiro de 2012, que se presenciou a existência do despacho que autorizou o uso da habitação, já se encontrado em vigor o artigo 69º do Regulamento do Plano Diretor Municipal ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 65/94.

Conforme o que se encontra exposto no artigo 69º citado, situando-se a construção em área de edifícios isolados, estaria obrigada a respeitar a regra de que “os afastamentos laterais aos limites dos lote, salvo nas situações existentes, não podem ser inferiores a 3 metros”. Julgou a entidade demandada/ora recorrente que o referido "apoio" ao limite do lote não constituía nenhuma violação desse normativo, na medida em que a expressão “salvo nas situações existentes” no mencionado preceito, impede a sua aplicação às situações em que as edificações próximas, realizadas anteriormente ao Plano Diretor Municipal, não salvaguardaram aquele afastamento. Defende ainda que pelo facto do afastamento mínimo regulamentar já não pode ser observado pelo prédio vizinho, então, já não poderá existir reciprocidade, o que deve determinar, em função da justiça e do pressuposto da equidade, que a nova construção também não deva ficar sujeita a esse afastamento.

A entidade camarária defende, deste modo, que confinando o lote em que foi edificada a construção objeto dos autos (lote 130) com um outro lote (lote 129), no qual foi erigido um edifício em data anterior à da entrada em vigor do Plano Diretor Municipal, não regista qualquer distanciamento da estrema do lote, dado que se encosta ao seu limite, a “nova” construção poderá incumbir essa distância de 3 metros imposta por lei.

Pós tais considerações é percetível que a questão em causa se debruça, somente, na interpretação que se realize da redação do disposto no artigo 69º/2, alínea b) do Plano Diretor Municipal de Setúbal, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 65/94. O presente artigo dispõe: 

Artigo 69º

Construções 

1 - Nestas malhas e na ausência de planos ou regulamentos municipais aprovados, as obras de construção e ampliação em lotes ou parcelas ficam sujeitas às regras constantes dos números seguintes.

2 - Nas áreas de edificios isolados: 

a) Devem ser garantidos os afastamentos na frente do lote e que definam um alinhamento predominantes das edificações existentes; 

b) Os afastamentos laterais aos limites dos lotes, salvo nas situações existentes, não podem ser inferiores a 3 m e a altura máxima dos edifícios não pode ultrapassar um plano de 45º definido a partir dos edifícios envolventes;
c) A cércea é estabelecida de acordo com a cércea dominante que se verifique nessa área. Quando for justificado por razões de ordem topográfica ou quando a cércea dominante nessa área for superior a dois pisos ou quando o edifício for confinante com uma área de edifícios agrupados, pode-se admitir uma cércea máxima de três pisos;
d) Deve ser sempre garantido, no interior do lote, o número de lugares de estacionamento definidos no título IV 

3 - Nas áreas de edifícios agrupados:
a) Devem ser mantidos os alinhamentos existentes marginais aos arruamentos; 

b) A cércea máxima não pode exceder os 25 m nem a cércea do edifício mais elevado que se situar na mesma frente, troço ou conjunto homogéneo edificado compreendido entre duas transversais onde se integra o novo edifício;
c) Nos edifícios com três ou mais pisos acima do solo, a altura contada a partido do ponto de cota média do terreno marginal até à face inferior da laje do 2º. piso, acima da cota de soleira, não pode ser inferior a 3,5m. Nos restantes pisos, a altura mínima é a fixada no RGEU ou em legislação aplicável. Nos casos de ruas com inclinação igual ou superior a 10%, admite-se a eventual construção de pisos intermédios desde que o pé-direito livre nessa zona não seja inferior aos mínimos regulamentares;
d) No interior do lote deve ser garantido o número de lugares de estacionamento definidos no título IV. Nos anos em que a parcela ou lote edificar confine imediatamente em ambos os lados com edifícios cuja cércea corresponde à cércea máxima definida na alínea b) deste número e a sua dimensão não o permitir, não é aplicável o disposto no título IV”. 

Conclui-se da simples leitura desta norma, que o legislador, estabeleceu uma diferença decisória significativa entre a alínea a) e a alínea b) do número 2 deste artigo. Enquanto que na alínea b) refere “situações existentes”, na medida em que se tratam de áreas de edifícios isolados, como é o caso dos autos, garante em relação aos afastamentos na frente do lote e que definam um alinhamento predominante as “edificações existentes”, por seu turno, em relação aos afastamentos laterais aos limites dos lotes, que não podem ser inferiores a 3m e a altura máxima dos edifícios não pode ultrapassar um plano de 45º definidos a partir dos edifícios envolventes, com salvaguarda das situações existentes.

Por alguma razão, terá o legislador entendido numa situação, salvaguardar as edificações existentes e, noutra, as situações existentes, sendo certo que poderia ter utilizado o mesmo termo, se tivesse em vista a mesma realidade, o que não sucedeu. Defendendo-se que o legislador exprimiu e consagrou a solução mais adequada, é possível entender que os atos impugnados não padecem da nulidade que lhes é atribuída. 

De fato, corresponde à realidade que o alvará de loteamento foi emitido em 1979 e por isso, a sua aprovação estava sujeita à legislação que vigorava no momento, atento o princípio tempus regit actum. Todavia, é conhecido que, no âmbito do loteamento, na definição das áreas dos lotes, ter-se-á, forçosamente, de ter em conta não só a área de construção prevista/visada, mas igualmente os necessários afastamentos às estremas se os houver e/ou polígono de implantação previstos.

E mesmo que tais elementos apenas tivessem vindo a ficar definidos nos atos cuja ilegalidade se peticiona, não se alterava o seu entendimento, segundo o qual a norma prevista no artigo 69º/2, alínea b) do Regulamento em causa não se mostra violada pelo fato da construção da moradia levado a cabo no lote 130 não cumprir o afastamento de 3 metros ai previsto em relação ao lote vizinho.
Se outra fosse a intenção do legislador, teria nesta alínea b) salvaguardado as “edificações existentes à data” e nesse caso, atendendo aos princípios tempus regit actum, da não retroatividade da lei bem como da garantia do edificado, não seria questionável que os atos relativos ao licenciamento da construção da moradia, sem cumprimento dos afastamentos, seriam nulos. 

Derivado dos fatos apresentados, o mesmo não se observou. O legislador, tendo conhecimento que os lotes até aí aprovados não previam determinadas exigências que só surgiriam com os atos de licenciamento das respetivas obras, entendeu bem salvaguardas as “situações existentes”. E a situação apresentada nos atos era já existente, desde a aprovação do loteamento em causa, logo não lhe era aplicável a regra geral prevista, mas a exceção definida. 

Neste sentido, poder-se-á concluir pela consolidação do loteamento, que não previa limitações resultantes da imposição de afastamentos aos lotes vizinhos, em data anterior à entrada em vigor do Plano Diretor Municipal, integrando-se os atos apropriados ao licenciamento e de utilização, na exceção apresentada na alínea b) do artigo já referido, não sendo exigidos os afastamentos previstos.

Impõe-se, face à inexistência da nulidade dos atos impugnados, a revogação do acórdão recorrido. 

·         Doutrina e fundamentos 

                No seguimento de todos os argumentos expostos, haverá que incidir sobre um exame preciso, relativamente a fenómenos relevantes para a decisão, nomeadamente quanto ao regulamento em si, aquele que sustenta o dito Plano Diretor Municipal bem como ao princípio invocado durante a tomada de decisão - princípio tempus regit actum. Na medida em que estes aspetos constituem parâmetros de estudo no programa escolar. 

Desde logo, será essencial proceder a um esclarecimento quanto ao dito regulamento administrativo. Este que numa primeira abordagem e de um modo simplificado, traduz-se como se tratando das decisões dos órgãos de administração que ao abrigo de normas de Direito Público, visa regular uma situação geral e abstrata, caracterizando-se pela sua unilateralidade. Retratam normas jurídicas emanadas no exercício do poder administrativo por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei. Apresentando-se como fonte secundária de Direito Administrativo. Embora, seja um produto da Atividade da Administração indispensável ao funcionamento do Estado moderno, uma vez que permite ao Parlamento desonerar-se de tarefas que entende incomodas e possibilita uma adaptação rápida ao tecido normativo a múltiplas situações especificas da vida em que, atualmente, estão em constante alteração. 

                Determina-se que esta forma de atuação administrativa, constitui-se por três elementos indispensáveis: o elemento material, na medida em que o regulamento administrativo consiste em normas jurídicas. O regulamento é uma norma jurídica, e não um mero preceito administrativo, compondo-se assim como uma verdadeira e própria regra de direito. São dotadas de generalidade, aplicando-se a uma pluralidade de destinatários, e são dotadas de abstração, aplicando-se a uma ou mais situações definas pelos elementos típicos constantes de previsões normativas. De seguida, apresenta um elemento orgânico-funcional, no sentido em que é ditado por uma autoridade administrativa, um órgão da Administração Pública, ou pelas pessoas coletivas públicas e privadas que, não sendo parte integrante da Administração Pública, exercem a atividade administrativa. Ressalve-se o facto de que em qualquer dos casos, tem que existir uma lei habilitante (artigo 136º/1 CPA). Sendo que todos os regulamentos que uns e outros aprovem se subordinam, entre outras regras, ao regime dos regulamentos (externos) consagrados no artigo 135º e seguintes do CPA. Um outro elemento do regulamento é o elemento funcional, que se traduz na ideia de que são emanados no exercício do poder administrativo. Revela para casos em que o órgão considerado não é exclusivamente órgão da Administração. A título de exemplo pode-se referir o caso em que o Governo tiver atuado no desempenhado das suas atribuições administrativas, não já quando tiver atuado como órgão legislativo. 

Poder-se-á identificar, em simultâneo, os critérios imprescindíveis para classificar as suas espécies. Há que atender, em primeiro lugar, à sua dependência dos regulamentos face à lei, dado que estes podem ser independentes ou autónomos e complementares ou de execução. Estes últimos (complementares ou de execução), são aqueles que desenvolvem ou aprofundam a disciplina jurídica constante de uma lei. E, nessa medida, contempla, viabilizando a sua aplicação aos casos concretos. Estes podem, por sua vez, ser espontâneos - a lei nada diz quanto à necessidade de complementarização, e devidos - a própria lei impõe à Administração, a tarefa de desenvolver a previsão do comando legislativo (artigo 137º/1). Quanto aos independentes ou autónomos, são aqueles regulamentos que os órgãos administrativos elaboram no exercício da sua competência, para assegurar a realização das suas atribuições especificas, sem cuidar de desenvolver ou complementar alguma lei em especial. A sua missão é estabelecer a disciplina jurídica que há de pautar a realização das atribuições especificas cometidas pelo legislador às entidades consideradas. Esta mesma classificação encontra-se previsto no artigo 112º/6 e 7 da CRP. 

Relativamente ao critério do objeto, deve ser referido, principalmente, os regulamentos de organização, já que são aqueles que procedem à distribuição das funções pelos variados departamentos e unidades do serviço público, bem como à repartição de tarefas pelos diversos agentes. Os regulamentos de funcionamento, são os que disciplinam a vida quotidiana dos serviços públicos. Os regulamentos de polícia, tratam-se dos que impõe limitações à liberdade individual com o intuito de evitar a produção de danos sociais. Seguindo-se o critério de aplicação, podem ser numerados os regulamentos gerais, os regulamentos locais ou regulamentos institucionais. Os primeiros são os que se destinam a vigorar em todo o território ou, pelo menos em todo o território continental. Os segundos encontram a sua aplicação delimitada pelas circunscrições territoriais. Os últimos são os provêm de institutos públicos e associações públicas, com aplicação apenas em um conjunto determinado de pessoas que se encontram sob a sua jurisdição. Por fim, quanto à projeção da sua eficácia, distingue-se os regulamentos internos, os que produzem os seus efeitos jurídicos unicamente no interior da esfera jurídica da pessoa coletiva pública cujos órgãos os elaborem; e os regulamentos externos - produzem efeitos jurídicos em relação a outros sujeitos de direitos diferentes, isto é, em relação a outras pessoas coletivas públicas ou em relação a particulares. 

                Dadas as questões apresentadas no caso concreto, na medida em que se está perante a análise de um Regulamento Diretor Municipal (o seu regulamento constitui o elemento normativo, no qual são estabelecidas as regras e parâmetros aplicáveis à ocupação, uso e transformação do solo, vinculando as entidades públicas e ainda, direta e imediatamente, os particulares), dever-se-á clarificar que as próprias autarquias locais dispõem de poder regulamentar (artigo 241º CRP). Segundo o professor Freitas do Amaral poder regulamentar á a sua forma de “legislação”, mais precisamente, o modo de regular por via de norma as questões da sua competência. O poder regulamentar autónomo permite responder às especificidades locais e materiais. Na medida em que os regulamentos locais visam ordenas a vida local por forma a obter uma melhor satisfação das necessidades coletivas da respetiva comunidade. De acordo com o Regime Jurídico das Autarquias Locais, o poder regulamentar das autarquias locais pertence, no que toca à autarquia paroquial, à assembleia de freguesia (artigo 9º/1, alínea f) e, no que toca à autarquia municipal, à assembleia municipal (artigo 25º/2, alínea g). 

                Deve-se ainda proceder à distinção entre regulamento e ato administrativo, no sentido em que se procede à distinção entre uma norma jurídica propriamente dita, e um ato jurídico. Tanto o regulamento como o ato administrativo são comandos jurídicos unilaterais emitidos por um órgão da Administração, no exercício de um poder público de autoridade. Todavia, depreende-se que o regulamento como norma jurídica, designa uma regra geral e abstrata. Enquanto que o ato administrativo, como ato jurídico, é uma decisão individual e concreta. Reportando-se a uma pessoa ou a determinado grupo de pessoas devidamente identificadas. Assim sendo, é norma, e não ato, se dispuser em função das características da categoria abstrata e não de pessoa concreta que exerce a função. Classifica-se como norma, desde que disponha por meio de categorias abstrais, sendo ato se contiver a lista normativa dos indivíduos abrangido, expressamente identificados. A utilidade desta mesma distinção manifesta-se perante a interpretação e integração, sendo que o regulamento é interpretado, e as suas lacunas são integradas, em harmonia com as regras próprias da interpretação das leis, ao invés do que sucede com o ato administrativo, em que existem outras regras aplicáveis nestas matérias. É relevante ainda quanto à sua revogação e caducidade, dado existirem regimes específicos para cada uma destas formas de atuação. Além de que, no parâmetro dos vícios, o regulamento é regulado consoante o regime das leis, enquanto o ato administrativo, está subjugado ao regime do negócio jurídico. 

                Um aspeto que deverá ser examinado, devido à sua abordagem na tomada de decisão, será o recurso ao princípio do tempus regit actum. De modo simplificado, constitui a regra geral de aplicação das leis no tempo e determina que as normas jurídicas possuem efeito somente para o futuro. Trata-se de um princípio geral de Direito, concebido no artigo 12º do Código Civil, mas que, enquanto princípio geral, tem aplicação tanto no direito público como no direito privado. Decorre deste princípio que a lei nova é de aplicação imediata, sob o princípio da não retroatividade. Realçando-se que a proibição da não retroatividade não se entende como absoluta uma vez que às leis administrativas pode ser conferida eficácia retroativa, de acordo com as limitações constante da Constituição e dos princípios jurídicos fundamentais. 

                Quando aplicado o princípio tempus regit actum, compreende-se que os atos administrativos devem reger-se pelas normas que se encontram em vigor no momento em que são executados, independentes da natureza das situações a que se reportam e das circunstâncias em que se procedem. Há quem considere que o dito “momento da perfeição do ato” é aquele em que fornece o cariz temporal para a determinação da lei aplicável, aplicando-se a nova ou antiga lei, conforme aquele momento for anterior ou posterior ao começo de vigência desta. Perante estas considerações imediatas, pode admitir-se que em todo e qualquer procedimento, os interessados são colocados “perante uma situação jurídica que se encontra em curso de constituição, mas que ainda não está devidamente constituída, por ser ao ato administrativo que cabe produzir esse mesmo efeito constitutivo. No seguimento deste pensamento, a aplicação deste princípio legitima a aplicação do ius superveniente às situações que aguardem a prática de um ato administrativo, independente daquela que seja a sua natureza, ou do momento em que se desenvolveu o processo, desde que a lei nova tenha entrado em vigor em momento anterior àquele em que o ato administrativo vem a ser praticado. Fundamenta-se esta mesma perspetiva, na ideia de que a lei nova irá tutelar de modo mais correto, o interesse público que à Administração cabe prosseguir. 

Concluindo-se que, para se determinar a validade de um ato administrativo deve-se proceder ao seu confronto com as normas em vigor no momento em que a Administração tomará a sua decisão, confortando o ato com as medidas que se encontra em vigor no momento da sua prática. 

                Tendo em conta o conteúdo do caso, no sentido em que este retrata uma situação em que estão em causa decisões quanto à urbanização e edificação, há que atender ao disposto no artigo 67º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação. Este artigo dispõe que se trata de uma consagração legal, no âmbito de atos de gestão urbanística, da regra tempus regit actum e que, a propósito da aplicação dos planos diretores municipais, mais não é do que uma decorrência do facto de estes serem regulamentos administrativos, nos quais está subentendida a regra de que os mesmos apenas produzem efeitos para o futuro. Averiguando-se que estes regulamentos devem aplica-se a todas as decisões que a Administração venha a realizar depois de os mesmos terem entrado em vigor. 

Assim, o fator determinante para se averiguar se um plano diretor municipal e as suas respetivas normas, será aplicável a certa situação, é a data em que o ato terá sido praticado. Erroneamente, seria considerar que a data em questão seria aquela em que o pedido para a prática do ato é conhecido pelos serviços administrativos. Se na data da prática do ato, o plano estiver em vigor, as regras nele consignadas serão aplicáveis ao ato de gestão urbanística em causa. Note-se que quando a Administração, tem que proceder à prática de um ato administrativo relativo a operações urbanísticas, está obrigada a cumprir as normas que se encontram em vigor no momento dessa mesma prática, designadamente com as normas dos planos municipais de ordenamento do território. Caso pratique o ato em desconformidade com essas normas, este sofrerá um vício, resultante na sua nulidade. 

·         Tomada de posição

Cabe, por fim, valorar o acórdão na sua integra, atendendo a todas as considerações bem como alegações expostas por ambas as partes, e respetivas decisões. 

Refletindo sobre todos os aspetos observados, é relevante expor, desde logo, que o processo do regulamento administrativo é constituído por determinadas fases e parâmetros de elevado detalhe. A lei geral disciplina a tramitação procedimental da elaboração dos regulamentos administrativos nos artigos 96º e seguintes do CPA.
                Consagra-se, expressamente, no artigo 97º o direito de petição em matéria regulamentar, sendo estabelecidos deveres essenciais: para o particular, o dever de fundamentar a sua petição; para a Administração, o dever de informar os particulares do destino dado às suas petições formuladas ao abrigo do nº1, bem como dos fundamentos da posição que tomar em relação as mesmas. A decisão a ser tomada visa, predominantemente, apresentar uma solução mais adequada ou melhorada para a obtenção do interesse público. 

                Todavia, dever-se distinguir três situações: aquelas em que as normas regulamentares em falta são necessárias para dar exequibilidade a certos atos legislativos carentes de regulamentação; aquelas em que estão em causa normas regulamentares diretamente lesivas de direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares; e as restantes. No primeiro conjunto de situações, a Administração encontra-se obrigada a tornar a lei exequível. No segundo caso, a lei reconhece expressamente aos interessados o direito a solicitar a modificação, suspensão, revogação ou declaração de invalidade de regulamentos administrativos diretamente lesivos. No último, a Administração conserva a sua autonomia em matéria de exercício do poder regulamentar, na medida em que a petição só por si é insuficiente para desencadear o procedimento regulamentar, já que este depende de uma decisão nesse sentido por parte do órgão competente (artigo 98º/1 CPA).

O procedimento tem início, à luz do artigo 98º/1, com a publicação na internet da petição, na qual é indicado o órgão que decidiu desencadear o procedimento, a data em que o mesmo se iniciou, o seu objeto e a forma como se pode processar a constituição como interessados e a apresentação de contribuídos para a elaboração do regulamento. Sendo que o artigo seguinte apresenta o facto de que os regulamentos são aprovados com base num projeto, acompanhado de uma nota justificativa fundamentada, a qual deve incluir uma ponderação dos custos e benefícios das medidas projetadas. Tal como se sucede no procedimento do ato administrativo, também esta forma de atuação tem de visar o respeito pelos princípios da audiência dos interessados e da consulta pública dos projetos de regulamento em homenagem aos princípios da colaboração com os particulares (artigo 100º e 101º CPA). 

                Cumpre referir que, tratando-se de regulamento que contenha disposições que afetem direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos, o respeito projeto é submetido por prazo razoável, mas não inferior a 30 dias, a audiência dos interessados.

Acrescenta-se que quando a natureza da matéria o justifique, o órgão competente deve submeter o projeto de regulamento a consulta pública, para recolha de sugestões, procedendo, para o efeito, à sua publicação na 2ª série do Diário da República. Quando tenha sido o caso, é feita a menção, no preambulo do regulamento, de que o respetivo projeto foi objeto de consulta pública.  

                Relevante também como consideração final, será apresentar que esta forma de atuação pode observar a sua cessação através de determinados fenómenos - caducidade, revogação ou anulação contenciosa. A caducidade reflete casos em que o regulamento caduca, no sentido em que cessa automaticamente a sua vigência, por ocorrem determinados factos que produzem esse efeito jurídico. Esses mesmos factos compreendem situações em que o regulamento é realizado para vigorar em determinado período, e o mesmo termina; em que se presencia a transmissão de atribuições de uma pessoa coletiva para outra autoridade administrativa, ou quando cessa a competência regulamentar do órgão que efetuou o regulamento; e ainda em situação em que foi revogada a lei que ele veio executar, caso esta não seja substituída por outra. Quanto à segunda causa, revogação esta surge quando o regulamento também deixa de vigorar em certos casos, em que um ato voluntário dos poderes públicos impõe a cessação dos efeitos do regulamento - revogação, operada por outro regulamento, de grau hierárquico e forma idênticos; revogação, por regulamento de autoridade hierarquicamente superior de autoridade ou de forma legal mais solene; ou revogação por lei. E por fim, a anulação contenciosa que dispõe do fato de que os regulamentos  deixam de vigorar, total ou parcialmente, sempre que um Tribunal para tal competente declare, no todo ou em parte. 

Após a exposição de uma análise, minimamente detalhada, do regulamento administrativo e de todo o seu conteúdo, haverá que transpor o mesmo quando à realidade apresentada no caso concreto. Todavia o cerne da questão, que terá sido alvo de uma contestação por parte do recorrente, remete à interpretação de uma expressão presente em um dos artigos deste mesmo regulamento - Plano Diretor Municipal. Perante tal fato há que averiguar se à data da obtenção do licenciamento para a construção do lote, estaria em vigor este Plano. Clarificando-se se às edificações anteriores, seria ou não exigível qualquer tipo de limitação quanto aos metros de afastamento, quanto a obras ou utilização. Na medida em que se pretende verificar se existia no momento alguma disposição legal que imponha este mesmo limite dos 3 metros de afastamento, pelo que se se considerar que não, estas traduzem-se nas tais “situações existentes”. Se for o caso, estar-se-ia perante uma exceção ao que é consagrado no artigo em análise no atos de decisão.

Neste sentido, entendo que a solução dos juízes do Tribunal, quanto à declaração de provimento do recurso, e por sua vez, a revogação da decisão recorrida, ter-se-á revelado como a solução mais acertada tendo em conta todos os pontos ponderados no decorrer do processo. 

·         Bibliografia
- AMARAL, Diogo Freitas do, “Curso de Direito Administrativo”, VOLUME II, 3ª edição, Almedina, 2016 

Beatriz Vicente Marcelino 

Aluno nº 58529