Análise ao Acórdão 06817/10 de 19-12-2017

Segundo o art. 22º da CRP, o Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por ações ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem.

Ora, as pessoas coletivas públicas, por consequência da sua própria natureza, atuam mediante a imputação dos comportamentos de indivíduos que atuam em seu nome.

Atualmente, a esfera incidente da responsabilidade civil da Administração centra-se essencialmente em três situações: 1) factos ilícitos praticados por um órgão, agente ou representante da Administração, fora do âmbito e do exercício das suas funções – neste caso estamos perante uma responsabilidade exclusiva do órgão, agente ou representante; 2) factos ilícitos e culposos praticados pelo órgão, agente ou representante da Administração, dentro do âmbito ou exercício das suas funções – neste caso estamos perante uma responsabilidade solidária da Administração e dos indivíduos que tenham atuado em nome dela. Ora, esta segunda situação desmembra-se em dois casos: o primeiro corresponde aos casos em que o órgão, agente ou representante agiram com dolo, o que provoca a constituição de um direito de regresso por parte da Administração contra ele, e um segundo caso em que houve apenas mera culpa, pelo que se verifica a responsabilidade exclusiva da Administração. Por fim, temos a última situação dentro da esfera incidente da responsabilidade civil da Administração que corresponde aos casos de responsabilidade objetiva, o que significa que há uma responsabilidade exclusiva da Administração.

Posto esta abordagem geral, para obtermos uma observação mais concreta quanto aos factos ilícitos provocados pela Administração ou pelos seus representantes, há que averiguar em primeira linha que tipo de atividade foi exercida – gestão privada ou gestão pública.

Ora, numa abordagem muito abstrata, a gestão privada corresponde à atividade que a Administração Pública desenvolve sobre a égide do direito privado, enquanto que a gestão pública submete-se aos termos do direito público. Desta forma, ao depararmo-nos com um facto que possivelmente será sujeito ao instituto da responsabilidade civil das entidades públicas, é necessário qualificar se um certo e determinado facto causador de prejuízos se enquadra numa atividade regulada por normas de direito privado ou regulada por normas de direito público.

No presente caso, verificamos a ocorrência de um acidente de viação numa estrada municipal provocado pelo aparecimento de um animal selvagem, mais concretamente, um javali, que atravessou a faixa de rodagem e embateu na parte da frente do veículo, provocando a impossibilidade de circulação do veículo. Até aqui, nada nos levanta dúvidas quanto à possível responsabilidade civil por parte da Administração. Ora, a questão reside essencialmente, não só na zona onde ocorreu o acidente, como na ausência de sinalização obrigatória por lei. Foi dado como provado que o acidente ocorreu numa estrada ladeada por uma zona de caça de animais selvagens e que não existia qualquer tipo de sinalização que pudesse alertar os condutores dos possíveis riscos a que estavam sujeitos ao conduzir naquela estrada.

Entramos, desta forma, no âmbito da responsabilidade civil extracontratual por atos de gestão pública – trata-se de uma responsabilidade subjetiva, ou seja, é baseada na culpa. Para que se constitua, num caso concreto, esta modalidade de responsabilidade da Administração e a consequente obrigação de indemnizar, é necessário, tal como na responsabilidade civil em direito privado, que se verifiquem cinco pressupostos: um facto voluntário, ilicitude do facto, culpa do agente, prejuízo ou dano e o nexo de causalidade entre o facto ilícito e o dano de tal modo que se possa concluir que o facto foi causa adequada do prejuízo. Encontramos o fundamento destes cinco pressupostos no art. 483º/1 do Código Civil que nos diz “aquele que, com dolo ou mera culpa, violar ilicitamente o direito de outrem ou qualquer disposição legal destinada a proteger interesses alheios fica obrigado a indemnizar o lesado pelos danos resultantes da violação.”.

Ora, seguidamente, iremos proceder à analise de cada um dos pressupostos de forma a averiguar se houve ou não de facto um facto voluntário ilícito e danoso constituinte de um direito a uma indemnização na esfera jurídica do lesado, que neste caso corresponde ao condutor da viatura.

Utilizando os nossos conhecimentos de Direito das Obrigações, a expressão “voluntário” não exige que o comportamento do agente seja intencional ou que consista numa atuação, basta apenas que exista uma conduta que lhe possa ser imputada em virtude de estar sob o controle da sua vontade. Dentro do facto voluntário, encontramos duas situações possíveis: a ação que consiste na imputação da conduta do agente de forma simples e a omissão que corresponde a uma imputação mais complexa, ou seja, uma oneração com um dever genérico de não lesar os direitos alheios.

A sinalização colocada nas vias públicas é da competência e da responsabilidade da respetiva entidade gestora e, tendo em conta que se trata de uma estrada municipal, a sinalização da mesma é da exclusiva responsabilidade da Câmara Municipal do Crato. Verificamos, no caso concreto, a ausência de sinalização de perigo. Não nos suscita qualquer tipo de dúvidas e por isso podemos afirmar que independentemente de o animal ser ou não selvagem, um animal na via de circulação automóvel constitui, como os factos o demonstram, um perigo ou um fator de risco acrescido para a circulação automóvel, pelo que esse perigo tinha de estar devidamente sinalizado. Encontramo-nos, portanto, perante uma omissão. Segundo o art. 486º do Código Civil, “as simples omissões dão lugar à obrigação de reparar os danos quando, independentemente dos outros requisitos legais, havia, por força da lei ou de negócio jurídico, o dever de praticar o ato omitido”.

Analisando, em segundo lugar, a ilicitude. Ora, nos termos do art.483º, a ilicitude tanto pode consistir numa violação de direitos subjetivos ou de disposições legais destinadas a proteger interesses alheios, ou seja, de normas de proteção. Cabe-nos, de momento, averiguar se existia alguma ou algumas normas destinadas a proteger os condutores em zonas de perigo iminente.

A sinalização de perigo (animais selvagens - indicação que a via pode ser atravessada por animais selvagens) permite dar conhecimento aos condutores da efetiva perigosidade, tendo obrigação de passar a circular com mais atenção, ou com atenção redobrada e, sendo o caso, reduzir a velocidade. Como já foi referido anteriormente, a estrada onde ocorreu o acidente de viação, encontrava-se ladeada por uma zona de caça. Decorrendo desta circunstância, encontramos algumas disposições legais que impõem o dever de sinalizar este tipo de zonas. O art.5º/1 do Código da Estrada, na redação em vigor à data do acidente indica o seguinte:
“Sinalização
1 – Nos locais que possam oferecer perigo para o trânsito ou em que este deva estar sujeito a restrições especiais e ainda quando seja necessário dar indicações úteis, devem ser utilizados os respetivos sinais de trânsito.”. Ao contrário do decidido pela sentença recorrida, a existência de um animal na via, neste caso, a existência de um animal selvagem de grande porte que veio a ocupar a faixa de rodagem, em local ladeado por uma reserva de caça, carece de sinalização, destinada a prevenir o perigo que aquele representava para os condutores.
Para além do disposto no n.º 1 do artigo 2.º do D.L. n.º 48.051 aplicável a todas as entidades públicas, no que respeita especificamente à responsabilidade funcional das autarquias locais, estabelece o n.º 1 do artigo 96.º da Lei n.º 169/99, de 18/09, na redação vigente à data dos factos, que “as autarquias locais respondem civilmente perante terceiros por ofensa de direitos destes ou de disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultante de atos ilícitos culposamente praticados pelos respetivos órgãos ou agentes no exercício das suas funções e por causa desse exercício”.

Mediante estre preceito e contrariamente ao que foi decidido na sentença anterior a este recurso, concluímos que o requisito da ilicitude se encontra preenchido dado que foi violada uma disposição legal destinada a proteger interesses alheios que, no caso concreto, correspondem aos interesses de segurança e proteção dos condutores.

Passando ao seguinte requisito, a culpa. A culpa corresponde ao juízo de censura ao agente por ter adotado a conduta que adotou quando, de acordo com o comando legal, estaria obrigado a adotar uma conduta diferente. Note-se que o pressuposto essencial da culpa é, certamente, a imputabilidade.

A culpa encontra-se prevista no art.487º do Código Civil e no nº 2 encontra-se expresso que “a culpa é apreciada, na falta de outro critério legal, pela diligência de um pai de família, em face das circunstâncias de cada caso.”. A jurisprudência e doutrina administrativas, no âmbito dos atos de gestão pública, desenvolveram ainda o conceito de culpa do serviço, distinguindo-a em culpa anónima e culpa coletiva, sem imputação do comportamento censurável a um certo e determinado funcionário ou agente, pelo que apenas aplicável apenas às entidades públicas, aferindo-o tomando em consideração os standards de atuação e de rendimento, ou seja, aquilo que habitualmente se pode esperar dos serviços, na pressuposição de que funcionam normalmente e não desprezando as características próprias de cada serviço, designadamente a sua disponibilidade de meios pessoais, materiais e financeiros, sem, todavia, converter acriticamente esses fatores em argumentos de desresponsabilização. Conforme jurisprudência consolidada, à responsabilidade civil extracontratual do Estado e das demais pessoas coletivas públicas, designadamente no que respeita à violação dos deveres de fiscalização e conservação das vias de trânsito, é aplicável a presunção de culpa prevista no artigo 493.º, n.º 1 do CC.

Desta forma, beneficiando os Autores da presunção de culpa do Réu Município, sobre quem recaía a obrigação de sinalização, aos lesados apenas incumbe demonstrar a realidade dos factos que servem de base à presunção, ou seja, a ocorrência do facto causal dos danos, para que, não ilidindo o Réu Município a presunção de culpa, por não provar que a estrada em que ocorreu o acidente era fiscalizada e vigiada, sendo mantidas em corretas condições de segurança a via onde ocorreu o embate da viatura com o animal, ou que apesar de terem sido tomadas todas as medidas sempre ocorreria o acidente.

É inequívoco a culpa inerente à omissão da atuação municipal, no sentido de não ter conseguido o Réu ilidir a presunção de culpa que sobre ele incidia nos termos do n.º 1 do artigo 493.º, reconhecendo-se ter existido da sua parte uma omissão culposa, quer em função da presunção legal de culpa, quer em função de se encontrar provada a sua culpa, nos termos gerais, pois deveria ter existido determinada atuação quanto à colocação de sinalização que não houve, sendo por isso ilícita a omissão do dever funcional que lhe era exigível de sinalizar a existência de perigo de animais selvagens na via, enquanto fator impeditivo da segura circulação do veículo.

Note-se que, relativamente ao quarto pressuposto, sem dano não há responsabilidade civil. Foi dado como provado que, do acidente, resultaram os seguintes danos: Farolim de nevoeiro; Faróis; Para-choques; Spoilers frente; Reforço; Forra; Guarda-lama; Grelha cromada; Emblema;  Radiador ar condicionado; Radiador; Compressor; Anticongelante; Travessa; Tampa; Conjunto blindagem; Chapa de matrícula; Vidro para-brisas; Kit para-brisas; Friso para-brisas; Kit cola vidros; Cinto de segurança; Chicote cinto segurança; Computador; Airbag; Centro volante c/air; Sensores; Sensor de airbag LA; Forra encosto; Moldado branco; Serviço de bate-chapas; Serviço de pintura; Serviço de estofador; Serviço de mecânica. Verifica-se então o quarto pressuposto preenchido.

Por fim, é necessário que haja um nexo de causalidade entre o facto e o dano. No direito português vigente, encontra-se estabelecida no art. 563º a teoria da causalidade adequada. De acordo com esta conceção, para que exista nexo de causalidade entre o facto e o dano não basta que o facto tenha sido em concreto a causa do dano em termos de conditio sine qua non. É necessário que, em abstrato, seja adequado a produzi-lo, segundo o curso normal das coisas. Note-se que esta averiguação abstrata só se pode fazer à posteriori. Analisando o caso concreto, ao existir uma sinalização de perigo na estrada, os condutores teriam uma maior diligência e atenção durante a sua condução. É claro também que a ausência de sinalização é uma causa perfeitamente adequada ao dano provocado (acidente de viação). Deste modo, podemos aferir que a omissão culposa do Município do Crato foi uma causa adequada ao dano.

Somos então, perante esta análise minuciosa de cada pressuposto, obrigados a concordar com a decisão proferida no presente recurso: concedemos provimento ao recurso, em revogar a sentença recorrida e em julgar a ação procedente, condenando o Município do Crato no pedido de pagamento de indemnização, em consequência dos danos patrimoniais sofridos, no valor de € 7.357,65, acrescida de juros legais, a contar da citação, ocorrida em 27/12/2007, até efetivo pagamento.

Maria Joanaz nº58409

Amaral, D. F. Curso de Direito Administrativo - vol. II. Coimbra: Almedina.

Sousa, M. R., & Salgado, A. M. Direito Administrativo Geral. Lisboa: Dom Quixote