ENQUADRAMENTO DO
ACÓRDÃO
O acórdão trata de um
recurso que foi imposto pelo Município de Vila Franca do Campo, contra quem
tinha sido decidido o acórdão anterior. Este último ocorreu pois Maria pretendia
intentar uma ação para que fosse anulada uma deliberação da Câmara Municipal, deliberação
esta que havia revogado um despacho que determinava a passagem de Maria do escalão
remuneratório 5 para 15. O coletivo de juízes deste tribunal julgou a ação
tendo anulado o ato impugnado por vício de forma decorrente da preterição da audiência
prévia.
O Município vem agora
recorrer, alegando que o ato impugnado foi proferido no âmbito de um
procedimento revogatório o que significa que estaríamos perante um procedimento
secundário o qual não obriga à existência de uma fase de audiência de
interessados.
O Tribunal Central Administrativo do Sul
concluiu este acórdão negando provimento ao recurso e mantendo a sentença
recorrida.
ANÁLISE DO ACÓRDÃO
Diz-se que o
procedimento é uma sequência porque os vários elementos que o integram não se
encontram organizados de uma forma aleatória; constituem uma sucessão. Sendo a
lei quem determina quais os atos e formalidades a observar e qual a ordem e os trâmites
que devem ser observados. É possível efetuar uma destrinça entre diversos tipos
de procedimento. Quando se atende à questão de saber quem toma a iniciativa de
desencadear o procedimento, podemos distinguir os procedimentos de iniciativa
pública, que se caracterizam por ser desencadeados pela Administração, dos
procedimentos de iniciativa privada, que são desencadeados por iniciativa dos
particulares. Por outro lado, se atendermos ao objeto do procedimento, podemos
ter procedimentos decisórios, que são aqueles que têm por objeto preparar a prática
de um ato da Administração, e os procedimentos executórios, cujo objeto é
executar um ato administrativo, isto é, nas palavras de Micheli “transformar o Direito
em facto”. Sendo que, os procedimentos decisórios podem ter um ou dois graus,
conforme visem preparar a prática de um ato primário ou secundário.
É usual apresentar-se o
procedimento administrativo segundo uma estrutura tripartida: falando-se,
primeiramente, do momento da iniciativa, seguido de uma fase preparatória da
decisão, de uma fase constitutiva e de uma fase complementar. Há, no entanto, em
momento imediatamente anterior ao da tomada de decisão, a audiência dos
interessados, que desempenha uma função autónoma em relação à instrução.
A fase inicial
corresponde aquela em que se dá início ao procedimento (artigos 74º a 85º do
CPA).
O CPA não regula a
iniciativa oficiosa dos procedimentos administrativos, mas apenas a iniciativa
particular. Este silêncio é compreensível, uma vez que, a iniciativa oficiosa
não dá lugar à prática de um ato jurídico autónomo, dirigido a formalizar o
momento em que o procedimento é desencadeado. O primeiro ato visível do procedimento
de iniciativa oficiosa será o ato através do qual o órgão competente para
decidir designa o órgão responsável pela direção do procedimento, nos termos do
artigo 55º do CPA.
O artigo 110º do CPA obriga
a Administração a comunicar o início do procedimento, quando é esta a
desencadeá-lo, aos interessados que possam ser lesados pelos atos a praticar.
Esta disposição expressa o direito fundamental, que é reconhecido aos
interessados, de exigirem informação sobre o andamento dos procedimentos
(268º/1 da CRP e 82º do CPA).
Como já foi referido
anteriormente, o procedimento é de iniciativa particular sempre que seja
desencadeado pela apresentação de um requerimento escrito, do qual constem as
várias menções indicadas no artigo 74º/1, requerimento esse que constitua a Administração
no dever de decidir. É importante ressalvar que isto não se deve confundir com
as situações em que o particular apenas está legitimado a apresentar uma denúncia
ou uma queixa, pois nestes casos o procedimento é de iniciativa oficiosa, visto
que estas não constituem a Administração no dever de proceder, mas no de
ponderar se se justifica ou não a abertura de um procedimento.
Desta fase podem ainda
fazer parte a tomada de medidas provisórias, tal como se encontra previsto no
artigo 84º/1 do CPA.
Esta fase de instrução destina-se
a averiguar os factos que possam interessar à decisão final e, nomeadamente, à
recolha das provas que se tornem necessárias. É uma fase que se encontra
largamente dominada pelo princípio do inquisitório, previsto no artigo 56º do
CPA.
O principal meio de
instrução no procedimento administrativo é a prova documental, embora sejam
admitidos outros meios de prova, como os inquéritos, a audiência de
testemunhas, os exames, as vistorias e as avaliações (artigos 94º e seguintes,
do CPA). Daí resulta que, durante esta fase, possa ser ouvido o particular cujo
requerimento tenha dado origem ao procedimento ou contra quem este tenha sido
instaurado. No entanto, esta audiência não deve ser confundida com aquela a que
necessariamente se terá de proceder na terceira fase do procedimento, uma vez
que nesta fase se trata de uma diligência instrutória, enquanto na fase
subsequente se tratará de um exercício do direito de participação.
O CPA prevê a
obrigatoriedade da existência, em todos os procedimentos administrativos, de um
trâmite formal, mediante o qual se proceda à audiência dos interessados. Esta
fase deve permitir ao interessado reconhecer o objeto do procedimento e o
sentido provável da decisão.
A audiência dos
interessados (artigos 100º a 105º do CPA) é uma das mais importantes faces de
dois importantes princípios gerais formalizados no CPA: o princípio da colaboração
da Administração com os particulares (artigo 7º/1b do CPA) e o princípio da
participação (artigo 8º do CPA). Acresce que a audiência prévia tem previsão
constitucional (artigo 2º e 267º/5 da CRP).
Até ao Código de Procedimento
Administrativo de 1991, não havia, na maioria dos casos, qualquer participação
dos particulares na formação das decisões que lhes dissessem respeito. A Administração
decidia sozinha, sendo que o particular só era contactado depois de a decisão
estar tomada. Torna-se fácil de imaginar todos os inconvenientes desta
Administração não participativa, onde o interessado nunca podia ter a certeza
de que o seu pedido era convenientemente estudado, chegando a decisão final como
uma total surpresa.
Contudo, a
possibilidade que a Administração dispõe de promover a participação dos
interessados ao longo do procedimento, como a faculdade que estes têm de se
poderem informar e intervir a todo o tempo, pode levar a que o momento da
audiência não se justifique relativamente aos que tenham tido ocasião de se
pronunciarem sobre todas as questões que importam à decisão. Nos termos do
artigo 124º do CPA, a audiência pode ser dispensada pelo facto de a decisão ser
urgente ou ser razoavelmente de prever que a sua realização possa comprometer a
execução ou a utilidade da decisão, pelo que deve ser substituída por uma
consulta pública.
A falta da audiência
prévia dos interessados, nos casos em que seja obrigatória por lei, constitui uma
ilegalidade, mais precisamente, constitui um vício de forma. O vício será
gerador de nulidade se o direito à audiência prévia for concebido como um
direito fundamental (artigo 133º/2d do CPA); caso contrário, a falta de
audiência produzirá mera anulabilidade (artigo 135º do CPA).
O professor Freitas do Amaral
autonomiza entre esta fase e a seguinte, a fase da preparação da decisão. Para
este autor, esta corresponde ao momento em que a Administração pondera o quadro
traçado na fase inicial, a prova recolhida na fase de instrução e os argumentos
apresentados pelos particulares na fase da audiência dos interessados, de forma
a preparar-se para decidir.
Concluídas todas as
fases enunciadas anteriormente, há lugar à fase constitutiva da decisão, a
tomar no âmbito do procedimento, decisão que tanto pode ser um ato
administrativo, um contrato ou um regulamento (artigos 127º do CPA e 278º do CCP).
O artigo 13º do CPA
regula o princípio da decisão, mediante o qual os órgãos da Administração
Pública estão obrigados a pronunciar-se sobre todos os assuntos da sua
competência, que sejam submetidos à sua apreciação, o que acontece na
iniciativa particular, através da apresentação de requerimento. Se, contudo, há
menos de dois anos, tiver sido praticado um ato administrativo sobre o mesmo
pedido, formulado pelo mesmo interessado, a Administração tem o dever de
responder ao requerimento, mas não tem o dever de decidir de novo sobre o
mérito da questão, podendo emitir uma declaração meramente confirmativa do ato
anteriormente praticado. No artigo 109º do CPA encontram-se previstas algumas
situações que impedem a tomada de decisão, nomeadamente, a incompetência do
órgão administrativo, a caducidade do direito que se pretendia exercer, a
ilegitimidade dos requerentes e a extemporaneidade do pedido.
O CPA fixa um prazo
geral para a conclusão dos procedimentos dirigidos à prática de atos
administrativos no artigo 128º, sendo que a violação de tal prazo, dependendo
da gravidade do atraso e do contexto envolvente, pode ser fonte de
responsabilidade disciplinar. De acordo com o artigo 129º, os interessados têm
de aguardar que a decisão seja tomada dentro do prazo legal, sendo que, assim
que este expirar passam a poder reagir contra a omissão ilegal, utilizando os
meios de tutela administrativa e jurisdicional adequados.
A fase complementar é
aquela em que são praticados certos atos e formalidades posteriores à decisão
final do procedimento.
Resta saber qual o motivo que leva a que
o nosso ordenamento jurídico se preocupe com a regulação de tais regras
procedimentais. Segundo o professor Freitas do Amaral, esta preocupação
pretende dar resposta a diversos objetivos, entre os quais há que salientar o
facto de se querer disciplinar da melhor forma possível o desenvolvimento da
atividade administrativa, de modo a que sejam sempre tomadas decisões justas,
úteis e oportunas, salvaguardando-se sempre os direitos subjetivos e os
interesses legítimos dos particulares, através da sua participação na formação
das decisões que lhes digam respeito.
TOMADA
DE POSIÇÃO
Apresentados todos os factos de Direito
relevantes para o acórdão em questão, vejo-me obrigada a concordar com a decisão
do Tribunal, visto que a generalidade das decisões da Administração é produto
de um procedimento administrativo, isto é, de uma sequência juridicamente
ordenada de atos e formalidades tendentes à preparação da prática de um ato da
Administração ou à sua execução. Diz-se “generalidade” pois podem ocorrer
situações excecionais, como a título de exemplo, o estado
de necessidade, em que a urgência na tomada da decisão não permite a normal
realização de um procedimento. Não se tratando de uma destas situações especiais,
este seria um procedimento como tantos outros e que, como tal, devia de
respeitar a fase da audiência dos interessados, uma vez que o CPA não distingue
a aplicação deste instituto consoante as modalidades de procedimento.
BIBLIOGRAFIA
AMARAL,
Diogo Freitas. Curso de Direito
Administrativo II. 2ª edição. Coimbra: Almedina, 2013.
ALMEIDA, Mário Aroso. Teoria geral do Direito Administrativo. 3ª
edição. Coimbra: Almedia, 2016.
Denise Dias Nº 58485
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