Análise de Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul

Processo nº 12747/15

Data: 24-02-2016

Secção: CA - 2º Juízo

Relator: Pedro Marchão Marques

I. Descrição do caso em juízo

Trata-se de uma ação interposta por uma particular no TAF de Ponta Delgada contra o Município de Vila Franca do Campo, tendo em vista a impugnação (anulação) da deliberação da Câmara Municipal, de 23.11.2009, que revogou o despacho de 21.09.2009, o qual, ao abrigo da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro (estabelece os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas), havia determinado a sua passagem do escalão remuneratório 5 para o 15. Além disto, requereu ainda a condenação município em questão ao pagamento, com efeitos retroativos, de remuneração correspondente àquela posição remuneratória.

A fundamentação essencial da impugnação assentou no facto de a particular não ter sido ouvida em sede de audiência dos interessados, como deveria ter sucedido nos termos do artigo 100.º do CPA, quando, efetivamente, estava em causa uma decisão que a ia afetar diretamente.

Atendendo parcialmente à pretensão da demandante, o TAF de Ponta Delgada considerou a ação procedente, anulando o ato impugnado, uma vez que considerou que, com efeito, a este se encontrava subjacente um vício de forma, decorrente de falta de audiência prévia, absolvendo porém o Município demandado do restante peticionado pela particular, isto é, do pagamento da referida indemnização.

Não se conformando com esta decisão, o Município interpôs recurso para o Tribunal Central Administrativo do Sul, argumentando que o ato em questão tinha sido proferido no âmbito de um procedimento revogatório, estando-se, assim, perante um procedimento secundário, o qual, no seu entender, não obrigaria à realização de audiência dos interessados. O recorrente vem fundamentar esta alegação com base no próprio artigo 100.º do CPA, defendendo que da redação deste preceito se deve concluir que a obrigatoriedade do direito de audiência dos interessados apenas existe “para os processos em que tenha havido uma instrução autónoma pendente, ou seja, no caso dos processos decisórios primários”. E nesse sentido, afirma que, pelo facto de estarmos perante um processo decisório secundário, a falta de audiência dos interessados não poderia dar origem à nulidade do procedimento.

Assim, o Tribunal ad quem deveria apreciar se, na realidade, houve um erro de apreciação e de decisão por parte o Tribunal a quo, ao ter anulado o ato impugnado com base na preterição da formalidade da audiência dos interessados, e se, consequentemente, deveria proceder a interpretação do recorrente quando vem referir que, dado tratar-se de um ato secundário, não seria necessária a fase da audiência dos interessados.

II. Análise:

Inicialmente, antes de proceder à análise do caso propriamente dito e uma vez que a questão em apreço se centra na audiência dos interessados, considero necessário fazer um breve enquadramento deste instituto.

Assim, no caso em questão estaríamos perante uma das fases mais importantes do procedimento administrativo - a fase da audiência dos interessados -, que deve preceder a decisão administrativa e se encontra hoje consagrada nos artigos 121º a 125.º do CPA aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro. Esta fase concretiza dois princípios importantíssimos do Direito Administrativo, o princípio da colaboração da Administração com os particulares, referido no artigo 11º, assim como o princípio da participação reconhecido no artigo 12º, ambos do CPA, tendo inclusive consagração constitucional (artigo 267º, n.º 5 da CRP).

É importante mencionar que a introdução desta fase foi de certa forma revolucionária, uma vez que até 1991 – data em que foi aprovado o primeiro CPA - esta fase não se encontrava prevista nos procedimentos administrativos, pelo que os particulares não tinham uma palavra a dizer prévia e relativamente às decisões que de forma direta eram suscetíveis de afetar os respetivos direitos ou interesses,  sendo apenas notificados pela Administração das decisões já tomadas.

Posto isto, sendo agora assegurada aos interessados a participação nas decisões que lhe digam respeito, a Administração deve notificá-los antes de tomar a decisão final, dizendo-lhes qual será o sentido provável desta e quais os fundamentos de facto e de direito em que assenta, de modo a que estes se possam, de forma consciente e informada, pronunciar sobre a mesma.

Relativamente ao caso em questão, um dos argumentos que vem a ser apresentado pelo recorrente é o de que estaríamos perante um procedimento secundário. Quando se fala em atos secundários, estes são aqueles atos que versam sobre um ato primário anterior. O professor Freitas do Amaral chama-lhes atos sobre atos ou atos de segundo grau, constituindo atos administrativos que têm por objeto um ato administrativo anterior.

No caso em apreço, verificamos a existência de dois procedimentos administrativos. Sendo que um deles culmina na atribuição à particular em causa da passagem do escalão 5 para 15, pelo que podemos deduzir que, neste caso, efetivamente, se procedeu à audiência prévia da particular e, por esse motivo, o ato não padeceria de nenhum vício. Posteriormente, temos um segundo procedimento, que culmina na revogação pela Câmara Municipal do primeiro ato, sendo que o que é dito é que este ato seria inválido uma vez que preteriu um das fases essenciais no procedimento administrativo. A Câmara, por sua vez, vem argumentar, referindo que não teria sido necessário proceder à audiência prévia dos interessados, uma vez que estes já se teriam pronunciado, na mesma fase, no primeiro procedimento, tratando-se este de um mero procedimento secundário.

No entanto, e a meu ver, não se poderia considerar o ato em questão como um ato secundário, desde logo porque o segundo ato em causa vem alterar totalmente o sentido do primeiro, pondo em causa, de forma autónoma, isto é, no quadro de um procedimento novo, direitos da particular. Nesse caso, não poderia ser preterida a referida fase de audiência dos interessados consagrada, como vimos, não só no CPA, como também na Constituição, o que aliás, como é sublinhado no referido acórdão, torna o direito de audiência prévia num dos pilares fundamentais do Estado de Direito.

Apenas naquelas situações expressamente previstas no artigo 124º do CPA será legítimo dispensar a audiência dos interessados. O facto de a situação em questão não se enquadrar em nenhuma das alíneas referidas no artigo, acentua a ideia de que efetivamente a particular deveria ter sido ouvida.

No que diz respeito às consequências da falta da audiência prévia dos interessados, a mesma constitui uma ilegalidade. A doutrina tem discutido qual a sanção que deve ser aplicada nestas situações, mais especificamente a questão de saber se a preterição da formalidade em questão daria origem a nulidade ou a anulabilidade. O professor Freitas do Amaral pronuncia-se no sentido da anulabilidade, considerando que, apesar de estar em causa um direito com uma importância imensa, este não faria parte do elenco dos direitos fundamentais. Por oposição, outros autores sustentam que na preterição da audiência prévia, constituindo este um direito fundamental, a sanção aplicável seria a nulidade (artigo 161º, n.º 1, alínea d), do CPA). A meu ver, no caso em questão, a sanção a ser aplicável seria a da nulidade, uma vez que o direito de audiência prévia seria um direito fundamental que não poderia ter sido ignorado.

Além disto, cabe ainda combater um outro argumento que é apresentado pelo recorrente, sendo que este vem argumentar que aquilo que estaria aqui em causa seria um ato revogatório, pelo que não haveria necessidade de proceder à audiência prévia. No entanto, o facto de estarmos perante um ato revogatório nada tem que ver com a necessidade de realização da audiência prévia. O princípio em causa deve ser aplicado a todo o tipo de procedimentos. Aquilo que efetivamente estava em causa é que, na verdade, a Administração praticou um ato que afetou direitos e interesses legalmente protegidos da particular.

Por fim, e no que diz respeito ao outro argumento apresentado pelo recorrente, de que a preterição da audiência constituiria uma formalidade não essencial, cabe-me concordar com o Acórdão quando refere que “a preterição da formalidade que constitui o facto de não ter sido assegurado o exercício do direito de audiência só pode degradar-se em formalidade não essencial, e assim destituída de efeito invalidante, se se demonstrar que, mesmo sem ela ter sido cumprida, a decisão final do procedimento não poderia ser diferente.” Nesse sentido, ao analisarmos o caso em questão, concluiríamos que a formalidade seria algo essencial, uma vez que, se efetivamente se tivesse procedido previamente à audiência da particular, a decisão final poderia efetivamente ter ido num sentido totalmente diferente, desde logo mantendo o estatuto remuneratório atribuído pelo ato anterior.

III. Conclusão:

Assim, cabe-me concordar com os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul quando estes vem negar provimento ao recurso.

Bibliografia:

-SOUSA, Marcelo Rebelo; MATOS, André Salgado, Direito Administrativo Geral, Tomo I, 3ª edição, publicações Dom Quixote, 2004;

-AMARAL, Diogo Freitas. Curso de Direito Administrativo II. 2ª edição. Coimbra: Almedina, 2003;

-OLIVEIRA, Fernanda Paula; DIAS FIGUEIREDO, José Eduardo, Noções fundamentais de Direito Administrativo, 3ª edição, Almedina, 2013.

Leonor dos Santos Gonçalves, nº 58170, Turma B, Subturma 15