Acórdão 047421, de 02 de junho de 2004

Relator: Costa Reis

Este acórdão do Supremo Tribunal Administrativo versa sobre a matéria do princípio da justiça. O princípio da justiça está consagrado no artigo 266.º/2 da CRP e no artigo 6.º do Código do Procedimento Administrativo (doravante CPA). No entanto, o artigo 266.º/2 é alvo de relevante evolução histórica. Na sua versão originária, esta norma apenas delimitava a administração através dos princípios da justiça e da imparcialidade e só através da doutrina surgiam ligados a esta norma os princípios igualdade e proporcionalidade. Para além disto, também através da evolução história é repensada a violação deste artigo já que, aquando da versão primitiva da norma, a jurisprudência considerava como violação do princípio da justiça situações que, atualmente, seriam consideradas como violações do princípio da tutela de confiança. Quando, em 1989 se procede à consagração dos supramencionados princípios da igualdade e da proporcionalidade, e em 1997 à consagração do princípio da boa fé, desencadeia-se uma autonomização doutrinal, jurisprudencial e legal deste preceito.

É, neste acórdão, invocado este princípio, na medida em que A, recorrente, proprietária de prédios no concelho de Viana do Alentejo que foram ocupados em outubro de 1975 e expropriados no âmbito da reforma agrária, dirigiu recurso contencioso contra o despacho conjunto do Sr. Ministro da Agricultura e do Sr. Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças que calculou o valor da indemnização que era devida pela cortiça extraída nos seus prédios durante o período da sua ocupação no âmbito da Reforma Agrária, reportando esse valor à data da ocupação e, portanto, sem considerar o seu valor atualizado à data da indemnização, alegando que essa forma de cálculo era ilegal.

Posto isto, e alegando a ilegalidade da indemnização sentenciada pelo despacho conjunto do Sr. Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pesas, a 15/09/00 e do Sr. Secretário de Estado do Tesouro e Finanças, a 17/10/00, que lhe atribui a indemnização devida pela extração e comercialização pelo Estado dos produtos florestais (cortiça) dos seus prédios rústicos durante a sua ocupação no período de intervenção da Reforma Agrária entre 02/10/75 e 02/10/89, A interpôs no Supremo Tribunal Administrativo recurso contencioso de anulação do despacho supramencionado, com base no facto de se ter desrespeitado o princípio constitucional que ordena que na fixação de uma indemnização por expropriação se deve procurar atribuir uma justa compensação e que, assim sendo, a mesma deve ser fixada de acordo com o valor real e corrente dos bens expropriados; no facto de sendo a Portaria 197-A/95, omissa sobre a forma de atualização, deveria recorrer-se à analogia e adotar os critérios inscritos na Lei 80/77 e no decreto-lei 199/88. Alega ainda a recorrente que se justifica a ilegalidade, por outro lado, por não se ter atualizado o valor indemnizatório atribuído para os valores que lhe correspondiam em 1994/1995.

Seguidamente, responde o Sr. Ministro da Agricultura sustentando que o despacho recorrido não tinha incorrido em qualquer legalidade que tinha sido apontada pela recorrente, sendo renegado provimento ao recurso e mantido o ato recorrido.

Inconformada, a Recorrente agravou para este Tribunal tendo acrescentado às alegações supramencionadas que a indemnização a que se referem os autos não é devida pela perda definitiva do património prevista na Lei 80/77 de 26/10, mas sim pela a privação temporária dos prédios rústicos (decreto-lei 199/88); neste processo está em causa a indemnização devida pela cortiça extraída e arrecadada pelo Estado paga à recorrente pelo valor histórico da data da comercialização de 1976 a 1979 e de 1984 a 1986; acrescenta que essa mesma indemnização pela perda do rendimento florestal deverá ser efetuada nos termos das leis especiais das indemnizações da Reforma Agrária com a atualização prevista no artigo 7.º nº1 da Lei 199/88, e não segundo as regras previstas em direito como para a indemnização por lucros cessantes; a cortiça de 76, 77, 78 e 79, cujo valor foi arrecadado pelo Estado, integra o conceito de fruto pendente para efeitos de indemnização, artigos 212.º a 215.º do C.C., artigo 9 .º, n.ºs 3, 4 e 5 e artigo 10 nº 1 do Decreto-Lei 2/79 de 09/01 e que esta, considerada como fruto pendente, faz parte do capital de exploração, de acordo com o artigo 1.º, nº2, da Lei 2/79, de 09/01. Acrescenta que a portaria 197-A/95 de 17/03, no seu artigo 3º, alínea c) é consagrado que a indemnização da cortiça, é calculada pelos valores de 94/95, constantes das publicações oficiais, que a cortiça extraída em 84, 85 e 86 é indemnizada como perda do rendimento florestal e que, sendo a Portaria 197-A/95 de 17/03 que atualizou os componentes indemnizatórios para os valores de 95/95 omissa quanto à atualização do valor da cortiça (quando considerado como perda de rendimento florestal) deve recorre-se, para integração dessa lacuna, por analogia ao art.º 3.º, alínea c) da Portaria 197-A/95, que determina a atualização de todos os componentes indemnizatórios para valores de 94/95, segundo os valores das publicações oficiais. Posto isto, a cortiça considerada como perda do rendimento florestal paga pelo valor da data do pagamento da indemnização (valor de substituição), por força do artigo 13.º nº 1 do Decreto-Lei 2/79.

Deste modo, a cortiça extraída e comercializada em 84, 85, e 86 paga à recorrente por valores históricos do ano da sua extração, deverá ser indemnizada por valores de 94/95, como acontece com os demais bens indemnizáveis no âmbito da Reforma Agrária, artigo 2.º nº 1 e artigo 3.º a), b) e c) da Portaria 197-A/95, de 17/03, considerando que não seria justo que o expropriado além do prejuízo sofrido pela privação do bem, viesse ainda a suportar os prejuízos emergentes do atraso da fixação e pagamento da indemnização sem atender à atualização do rendimento florestal do prédio, quando são decorridos mais de 27 anos da privação desse rendimento.

Para ser justa, a indemnização tem de garantir ao expropriado o valor real do bem no momento do pagamento e, deste modo, tendo todos os bens e direitos objeto de indemnização da Reforma Agrária sido atualizados para preços correntes ou valores de 94/95, como consagra o artigo 11 nº 4, 5 e 6 do D.L. 199/88 na redação do Decreto-Lei 38/95 de 14/02, artigo 2 nº 1 e artigo 3 a), b) e c) da Portaria 197-A./95 de 17/03, se as rendas de 1975, são atualizadas conforme jurisprudência unânime do STA, o facto de a cortiça de 1976, também ser atualizada resultará numa situação de injustiça, uma vez que em ambos os casos está em causa a privação de um rendimento emergente da ocupação do prédio.

Considera, deste modo, a recorrente que no que concerne à não atualização da cortiça foi tratada de forma particularmente desfavorável e sem qualquer fundamento legal, relativamente a outros cidadãos que receberam os bens indemnizáveis atualizados e os valores da cortiça, logo após as devoluções dos prédios ou entrega da reserva.

A justiça e o que esta deve ser e no que deve consistir é uma ideia muito procurada pelo Homem, desde os primórdios da sua existência. Este preceito prende-se com o conjunto de valores supremos do ordenamento jurídico sendo, consequentemente, alvo de consagração constitucional, nomeadamente nos direitos fundamentais que assumem primazia; os juízos de justiça material, absoluta e relativa, comutativa e redistributiva, integrando mesmo as ideias de proporcionalidade e igualdade. Considerando a ampla noção de justiça e da sua presença no nosso ordenamento jurídico, podemos ainda considerar que todos os restantes princípios de juridicidade da administração, como é o caso da tutela da confiança, do princípio da imparcialidade, da boa fé ou até mesmo o basilar princípio da legalidade, derivam da mesma.

Porém, o Sr. Ministro da Agricultura contra-alega e, embora não formule conclusões, defende a manutenção do julgado e, seguidamente, a Magistrada do Ministério Público emite parecer no sentido do não provimento do recurso, entendendo que não havia qualquer cálculo censurável, já que a perda de um rendimento constituía um lucro cessante, com características diferentes do dano incidente sobre o património visto como uma universalidade de elementos estáveis e, daí, a distinção efetuada pela teoria geral do direito civil entre danos emergentes e lucros cessantes. Deste modo, e considerando que - de acordo com a disciplina do DL 199/88 - os bens de capital deveriam ser indemnizados a preços atualizados e que a indemnização dos rendimentos se deveria calcular de acordo com os valores que, previsivelmente, teriam à data da privação, concluiu que a indemnização reclamada nestes autos deveria ser calculada deduzindo as despesas ao valor da venda dos produtos florestais, em seguida reportada ao momento da privação do prédio e o valor do rendimento provável assim obtido, nas diversas componentes, seria capitalizado, em seguida, com taxas capazes de refletir o rendimento esperado com a correspondente aplicação do capital naquela data, como o determinam os citados artigos 5.º, n.º2, al. d) do DL 199/88, 5.º, n.ºs 1 e 2, do DL 38/95, de 14/2 e 18.º a 24.º da Lei 80/77, de 28/10. Sendo assim, e tendo o despacho recorrido procedido segundo estes princípios, importa negar provimento ao recurso.

Novamente, inconformada com a decisão, a recorrente não aceita o recurso jurisdicional, ao que o STA vem responder que do exame da legislação indicada apura-se que, com o Decreto-Lei n.º 199/88, se introduziu no regime de indemnizações relativo às expropriações e nacionalizações efetuadas no âmbito da Reforma Agrária, a par de indemnizações pela «perda do direito de propriedade, perfeita ou imperfeita» e pela «caducidade dos direitos do arrendatário» [artigo 3.º, n.º 1, alíneas a) e b)], uma indemnização pela privação temporária do uso e fruição dos prédios expropriados ou nacionalizados, indemnização esta que se aplica em todos os casos em que houve devolução dos bens em momento ulterior [artigo 3.º, n.º 1, alínea c), deste diploma]. Assim, nestes casos em que houve devolução dos bens, não há qualquer outra indemnização, no que concerne a bens devolvidos, pois esta visa, precisamente, reparar o prejuízo global sofrido com a privação do uso e fruição, como decorre do 14.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 199/88. Relativamente aos bens devolvidos, o único prejuízo consubstancia-se em tal privação e, por isso, se ele é indemnizado autonomamente, abrangendo o rendimento líquido dos bens florestais, a atribuição cumulativa de uma indemnização por frutos pendentes, que constituem uma parte do rendimento líquido do prédio durante o período de privação, reconduzir-se-ia a uma inaceitável duplicação parcial de indemnização pelo mesmo prejuízo. Posto isto, no caso em apreço, o valor da indemnização relativa à cortiça extraída foi calculada tomando por referência os valores pelos quais foi vendida [alínea g) da matéria de facto fixada]. Assim, embora a Lei n.º 80/77 apenas previsse indemnizações por privação definitiva de direitos, tendo de haver uma única indemnização global, toda ela tem de ser paga nos mesmos termos, não estando prevista outra forma de pagamento que não seja através dos títulos previstos naquela Lei. Deste modo, o artigo 18.º da Lei n.º 80/77, que impõe o pagamento da indemnizações por expropriações e nacionalizações, inclusivamente as definitivas, em títulos de dívida pública, com o regime de juros previsto nos seus artigos 19.º e 24.º, tem de ser interpretado de forma atualista, de modo a abranger também as indemnizações definitivas que tenham subjacente situações de privação temporária, previstas no Decreto-Lei n.º 199/88, o que implica, consequentemente, que aquela indemnização unitária vence globalmente juros nos termos dos artigos 19.º e 24.º daquela Lei, como resulta do preceituado no artigo 18.º.

Tendo tudo isto presente, é legítimo dizer que a indemnização pela extração de produtos florestais (neste caso, a cortiça), foi calculada corretamente, nos termos da alínea d) do nº2 do artigo 5.º do Decreto-Lei 199/88, não tendo de ser calculada, como defendia a recorrente, nos termos previstos no n.º 7 do artigo 11.º do diploma para os “frutos pendentes”. Posto isto, não era exigível a tal atualização dos valores das vendas dos produtos florestais para os valores de 1994 e 1995, já que a legislação referida prevê expressamente a forma de cálculo dos valores de indemnização.

A recorrente vem ainda suscitar a questão da inconstitucionalidade deste regime de atualização, que entende ser incompatível com os artigos 13.º, n.º 1, e 62.º, n.º 2, da C.R.P., e os princípios da justiça, da proporcionalidade e da igualdade. No entanto, o facto de estarem em causa regimes diferenciados não implica uma ofensa do princípio da igualdade, na medida em que este só proíbe as diferenciações de tratamento sem fundamento material aceitável, o que não se verifica neste caso já que há de facto um fundamento material, considerando que são diferentes também as presumíveis capacidades económicas dos titulares de direito de indemnização que deixam entrever as dimensões dos respetivos direitos, nomeadamente no que concerne ao pagamento em dinheiro de que beneficiam apenas titulares de pequenos direitos de indemnização que, tendencialmente, terão situação económica mais débil e, por isso, terão necessidade de mais pronta reparação. Assim, relativamente a nacionalizações e expropriações ao abrigo das leis da reforma agrária, não é constitucionalmente imposto, como no caso do artigo 62.º, n.º 2, uma reconstituição integral da situação que existiria se não tivesse ocorrido a ocupação e expropriação, mas uma indemnização que cumpra as exigências mínimas de justiça ínsitas na ideia de Estado de Direito e não conduzam ao estabelecimento de montantes irrisórios. No âmbito das exigências de justiça e proporcionalidade, o valor do bem de que o titular do direito de indemnização foi privado não é o único fator a atender, pois é uma da tarefas prioritárias do Estado promover a igualdade real entre os portugueses [artigo 9.º, alínea d), da C.R.P. em todas as redações] e é uma das suas incumbências prioritárias no âmbito económico a correção das desigualdades na distribuição da riqueza [artigo 81.º, alínea b), da C.R.P., a que corresponde a alínea d) na redação de 1976] e a lei é o meio mais adequado a promover a «progressiva eliminação de situações de desigualdade de facto de natureza económica». Por isso, não pode considerar-se injusta ou desproporcionada uma lei só porque trata de forma diferente os cidadãos em função da sua situação económica, permitindo concretizar a indemnização em dinheiro mais cedo e com menor risco de desvalorização a quem presumivelmente terá pior situação económica, antes se tendo de concluir que esse tratamento diferenciado em matéria de intervenção do Estado na economia pode consubstanciar concretização daquelas diretrizes constitucionais.

Assim, o regime de pagamento de indemnizações previsto nos artigos 19.º, 24.º e Anexo da Lei n.º 80/77 e no artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 199/88 não é incompatível com os artigos 13.º e 62.º, n.º 2, da C.R.P., nem com os princípios constitucionais da justiça e da proporcionalidade.

No seu artigo 18.º, relativo ao «pagamento da indemnização», estabelece-se que «com exceção do disposto no artigo 20.º, o direito à indemnização, tanto provisória como definitiva, efetiva-se mediante entrega ao respetivo titular, pelo Estado, de títulos de dívida pública de montante igual ao valor fixado nos termos e condições constantes dos artigos seguintes». As exceções previstas no artigo 20.º, em que se permite o pagamento em dinheiro, são apenas as de indemnizações até 50.000$00 e as devidas por frutos pendentes. Por isso, estando as opções legislativas do Governo limitadas pela Lei n.º 80/77, o Governo não podia, sem incorrer em inconstitucionalidade orgânica, estabelecer, nos Decretos-Lei n.ºs 199/88 e 38/95, o pagamento de indemnizações por privação temporária do uso e fruição de valor superior a 50.000$00 por forma diferente da prevista naquela Lei, que era o pagamento através «títulos de dívida pública de montante igual ao valor fixado nos termos e condições constantes dos artigos» subsequentes àquele artigo 18.º.

Em jeito de conclusão, não é, efetivamente, legítimo falar em qualquer ofensa à Constituição, considerando que a solução legislativa adotada pelo Governo naqueles diplomas, no que concerne à forma de pagamento das indemnizações, era a única que o Governo podia adotar à face dos poderes legislativo, e apenas assim poderia assegurar a constitucionalidade das opções legislativas materializadas nos referidos Decretos-Lei nºs 199/88 e 38/85.

Apesar da incontestável noção de que a atividade administrativa pública está condicionada por critérios de justiça material, e tendo presente que a justiça abrange em si mesma ideias de racionalidade, de adequação, de proporção, igualdade, imparcialidade e boa fé, e que é materialmente impossível que se possa tomar uma decisão que colida com estes princípios já que resultará em injustiça, não pode o presente recurso ser considerado como uma violação do princípio da justiça. É importante relevar que este preceito deve ser somente invocado em situações de grave violação de valores ético-jurídicos do ordenamento jurídico, que vão para além da norma – situações essas que terão de ter uma manifesta gravidade, pelo que este princípio não deverá ser invocado ligeiramente, como acontece no presente recurso.

Bibliografia

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CAUPERS, João.   Introdução ao Direito Administrativo. 10ª Edição (2009). Âncora Editora

Ana M. Cruz

Nº 58653