Análise do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 19/04/2012, relativo ao processo nº 0626/11

Questões relevantes a respeito do caso em juízo:

A presente análise versa sobre o recurso jurisdicional interposto da decisão do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa que julgou improcedente o recurso contencioso de anulação do despacho do Presidente da Câmara Municipal de Loulé. O referido despacho incidia sobre pedidos de informação prévia sobre a viabilidade de operações urbanísticas num determinado terreno  na vila de Quarteira; apresentados pelos recorrentes. Neste comentário vai ser dada maior relevância às questões relacionadas com o procedimento administrativo, informação prévia e audiência prévia, bem como fundamentação da decisão, tendo por base o acórdão supra referido.

Enquadramento das alegações e contra-alegações:

Conclusões dos recorrentes:

O recurso feito fundava-se em várias questões, nomeadamente, na violação do direito de participação dos interessados nas decisões que lhes respeitam (art 12º CPA) e do direito de audiência prévia (art 121º CPA) quanto ao ato do Presidente da Câmara de Loulé, tendo sido decidido que os recorrentes deveriam esperar pela decisão final. Nestes termos o despacho do qual se recorre seria contra legem e, ainda, violaria o princípio da legalidade , pois no tipo de processo em causa a lei não permite que a sentença seja outra que «não a emissão de informação favorável ou desfavorável  fundamentada em motivo legalmente tipificado»[1].

Adicionalmente, teriam sido violadas normas do RPDM de Loulé, o qual, contrariamente ao pressuposto pelos atos recorridos, não exige um plano de pormenor como condição de aprovação de um pedido de informação prévia.

Por último, os recorrentes alegam a inexistência de qualquer fundamentação de facto ou de direito, sendo impossível de compreender as motivações que conduziram à decisão final, sendo, neste âmbito, violados os artigos 152º e 153º CPA.

Nestes termos, a sentença de que ora se recorre padeceria de erro de julgamento.

Não foram feitas contra-alegações.

O Digno PGA emitiu um parecer no sentido de não provimento do recurso, por vários motivos. Quanto à alegação de que a decisão não se encontrava fundamentada, esta não seria procedente, uma vez que o ato era fundamentado por remissão para a informação Técnica  elaborada  previamente pela Divisão de Planeamento e Ordenamento do Território, doravante DPOT. De acordo com a referida informação, o requerimento feito pelos recorrentes deveria ser indeferido, pois o RPDM proibia operações urbanísticas na área da Vila de Quarteira a que se referia o pedido.

Quanto aos procedimentos de informação prévia só relevaria a decisão da sua não procedência, que consiste, em si, na própria decisão final- o despacho define a situação jurídica sobre a pretensão das operações urbanísticas e indefere os pedidos feitos neste sentido. O Digno PGA considera, no entanto, que os recorrentes deveriam ter sido ouvidos no âmbito do procedimento, não havendo motivos para que tal audiência não ocorresse; por conseguinte a sentença recorrida padeceria de vício de forma.  Contudo, esta preterição não seria suficiente para invalidar a sentença, pois a decisão de indeferimento era a única possibilidade viável.

O recurso seria também improcedente quanto à alegada ausência de fundamentação, uma vez que os atos impugnados continham uma remissão para a Informação Técnica supra referenciada, pelo que se considera que a sentença se encontrava suficientemente fundamentada.

Processo de decisão e sentença final do Tribunal:

Os recorrentes a que se referiu previamente são todos titulares de parcelas de terreno situadas na vila de Quarteira, mais precisamente, na zona específica sobre a qual incidia a decisão.

A 30.12.2002 foi submetido o primeiro requerimento,  à CM de Loulé, de aprovação de um pedido de informação prévia referente a uma operação urbanística que os recorrentes pretendiam realizar na parcela de terreno de que são titulares. Após este requerimento, os recorrentes foram notificados em Maio de 2003 que o Presidente da Câmara tinha emitido um despacho no sentido da Informação Técnica. No dia 15 de Setembro de 2003 o recurso agora em causa, deu entrada no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa. Ainda a 30.12.2002 foi submetido um pedido de informação prévia por outro dos recorrentes, no âmbito de uma operação urbanística que pretendia efetuar na área de que é titular. Após a receção dos dois requerimentos foi emitido um parecer, o qual remitia para a informação do DPOT, que havia sido emitida em Abril de 2003.

Face à alegada violação do direito de audiência prévia e de participação, o art 121º/1 CPA consagra o direito de os interessados serem ouvidos antes da tomada da decisão final, ora os atos impugnados não constituem uma decisão final, mas sim uma decisão intermédia de suspensão dos procedimentos até que se chegue a uma conclusão quanto ao estado dos terrenos em causa, na qual é dito que os recorrentes «deverão aguardar a conclusão do plano», ainda neste sentido os pedidos de informação prévia estavam a ser analisados pela DPOT. Nestes termos não tinha de ser observado o disposto no art 121º/1 CPA, ou seja, não havia necessidade de proceder a uma audiência dos interessados.

Por último, quanto à invocada inexistência de fundamentação, o STA considera que os atos se encontram suficientemente fundamentados, pois remetem para a informação técnica anteriormente descrita, uma vez que esta era de fácil compreensão e de fácil acesso, assim estariam cumpridos os requisitos enumerados no art 153º/1 CPA.

Sentença Final: O Supremo Tribunal Administrativo, atendendo às inferências supra feitas, decide pelo não procedimento do recurso administrativo.

Matéria Relevante para o caso:

No presente caso estamos perante um procedimento administrativo de iniciativa particular (art 53º CPA), uma vez que surge mediante a apresentação requerimento de entidades privadas à Administração.

Nos termos do art 1º/1 CPA, o procedimento administrativo consiste numa sequência juridicamente ordenada de atos e formalidades tendentes à preparação e exteriorização da prática de um ato da Administração ou à sua execução. Ora, podemos concluir desta definição que o procedimento administrativo é composto por várias fases de modo a que a Administração possa tomar a decisão mais apropriada ao caso concreto.

 Dentro destas fases podemos identificar a Fase da Audiência dos interessados, a qual pode ser considerada como um corolário do Princípio da colaboração com os particulares e do Princípio da Participação dos interessados na tomada de decisões que lhes digam respeito, elencados nos artigos 11º e 12º CPA; no sentido de ilustrar esta ideia, releva atender à definição que o Professor Diogo Freitas do Amaral apresenta: « Trata-se da fase do procedimento administrativo em que, […], é assegurado aos interessados num procedimento o direito de participarem na formação das decisões que lhes digam respeito»[2].  

Quanto ao modo da realização da audiência, a Administração goza de poder discricionário ao abrigo dos artigos 122º/1 e 123º/1 CPA, ou seja, destes artigos podemos inferir que cabe à Administração  decidir se a Audiência se deve processar oralmente ou por escrito.     

                                                     

A Fase da Audiência dos Interessados apresenta-se como obrigatória em todos os tipos de procedimento, salvo seja dispensada nos termos do art 124º/1 CPA; contudo nos termos do nº 2 deste artigo, na decisão final, a Administração  tem de apresentar os motivos que levaram à não ocorrência desta fase.  Tem havido alguma divergência doutrinária quanto à sanção a aplicar nos casos, em que sendo obrigatória, não se procede à Audiência- é claro que está em causa uma ilegalidade por preterição de uma formalidade essencial; o que se questiona é se a sanção a aplicar é a nulidade ou a anulabilidade. De acordo com o Professor Diogo Freitas do Amaral e João Caupers, a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo não elenca a Audiência dos Particulares como um direito fundamental, pelo que a consequência da preterição desta formalidade seria a anulabilidade nos termos do art 163º/1 CPA. Contrariamente, Manuel Sérvulo Correia e Vasco Pereira da Silva consideram que o integra o elenco dos direitos fundamentais atípicos o direito subjetivo  público de participação , pelo que estaria preenchida a previsão do art 161º/2, d) CPA, ou seja, a sanção aplicável à ilegalidade em causa seria a nulidade.

Quanto à Fundamentação da decisão final, esta consiste na explicitação dos motivos que levaram a Administração a tomar certa decisão.  Nos termos do art 153º CPA a fundamentação ser expressa, clara e coerente e deve consistir numa exposição em que sejam enumerados os fundamentos de facto ou de direito que motivaram a decisão. A fundamentação é imperativa nos casos legalmente estipulados, bem como nos casos previstos no nº 1 do art 152º CPA.

O Professor Rui Machete enumera quatro funções ao dever de fundamentação, que demonstram perfeitamente a extrema relevância deste dever no nosso ordenamento jurídico. De acordo com o Autor, são funções do dever de fundamentação: i) defesa do particular; ii) controlo da atividade administrativa; iii) pacificação das relações entre a Administração e os particulares; iv) clarificação e prova dos factos sobre os quais assenta a decisão. Em suma, o dever de fundamentação é um garante de que são cumpridos os deveres de publicidade e transparência da atividade administrativa, bem como do cumprimento dos demais princípios que pautam a atividade administrativa, por exemplo, o princípio da imparcialidade. Face à dispensa de fundamentação, esta sucede nos casos que se integrem no previsto no art 152º/2 CPA. Esta dispensa sucede nos casos de atos de homologação, pois o ato homologado já preenche todos os requisitos de fundamentação, ou em casos em que se trate de ordens dirigidas ao subalterno, pelo que não há necessidade de estarem a ser justificadas todas as decisões tomadas.

Por último, nos casos em que a fundamentação se afigure obrigatória, e não esteja presente ou esteja presente mas não cumpra os requisitos exigidos, no âmbito da decisão final a consequência é a anulabilidade nos termos do art 163º e 153º/2 CPA por vício de forma.

Tomada de Posição:

Em jeito de conclusão, e atendendo à análise supra feita, afirmo que a minha opinião é no sentido da decisão proferida pelo Supremo Tribunal Administrativo. Na minha opinião, e atendendo à letra da lei nas matérias relativas ao Direito de Audiência Prévia e ao Dever de Fundamentação, o despacho recorrido cumpria as exigências legais: i) a audiência prévia dos recorrentes não era necessária, pois a decisão em causa não era uma decisão final, estando ainda em análise os pedidos de informação prévia; ii) a decisão estava suficientemente justificada, pois era feita uma remissão para a Informação Técnica, o que se pôde verificar casuisticamente, pois os recorrentes demonstraram, nas suas conclusões, ter conhecimento dos motivos que levaram o Presidente da Câmara de Loulé a emitir o despacho em causa.

Bibliografia:

«http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/203499a6f7671ddf802579f2005423b7?OpenDocument&ExpandSection=1#_Section1» Consultado a 28 de Abril de 2019.

Amaral, Diogo Freitas (1986) Curso de Direito Administrativo, Volume II, 2ª edição (2011), Almedina. 

Caupers, João (2003) Introdução ao Direito Administrativo, 10ª edição , Âncora Editora.

Margarida Rodrigues Sousa Dias Morgado, nº 58637.

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[1] Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 19/04/2012, relativo ao processo nº 0626/11.

[2] Amaral, Diogo Freitas - Curso de Direito Administrativo, Volume II, pág. 356.