O Acórdão em questão trata de um
caso em que o recorrente, natural da República da Guiné-Bissau, veio a interpor
recurso contencioso de despacho (de 03.12.01) do Secretário de Estado Adjunto
do Ministro da Administração Interna, que indeferiu seu pedido de autorização
de residência. Alega ter havido vícios de violação de lei e de forma, por falta
de fundamentação.
O artigo ao abrigo do qual o
recorrente veio fundamentar seu pedido (art. 64º do DL 59/93, de 3 de março)
diz respeito à concessão de autorização de residência para casos especiais, de
notar um reconhecido interesse nacional, e em que esteja em causa razões de
ordem humanitária.
A Administração, ao não conceder a
autorização, estaria a violar o art. 4º CPA (princípio do respeito pelos direitos
e interesses legalmente protegidos dos particulares), bem como os arts. 13º CRP
e 6º CPA (princípio da igualdade). Ainda, ao despacho recorrido, acresceria a
falta de fundamentação, violando assim o disposto no art. 152º CPA, “deixando
por esclarecer concretamente a motivação do acto”.
A autoridade recorrida apenas alegou
que não estavam verificadas as condições previstas no art. 64º do DL 59/93 para
a concessão do benefício. Na proposta de indeferimento afirmou que “(...) os
factos apresentados pelo requerente, consubstanciados, mormente na ocupação de
um posto de trabalho que naturalmente lhe providencia os necessários meios de
subsistência, comportamento idóneo, etc., são reveladores de uma situação de
normalidade e não de excepcionalidade” e que “(...) não antevemos que dos
factos indicados no requerimento resulte qualquer interesse especial para o país,
como dos mesmos não ressalta qualquer razão humanitária que justifique a
concessão da autorização de residência requerida”. Ou seja, estavam em causa
interesses meramente individuais, não podendo o pedido ser enquadrado no regime
excepcional do DL em questão.
Por
outro lado, também seria necessário ter em linha de conta a ponderação dos
vários interesses em questão, nomeadamente também considerar a prossecução do
interesse público por parte da Administração, na medida em que se deve
considerar que as regras de acesso ao território nacional são uma forma de “estabelecer
os adequados meios de controlo dos fluxos migratórios, tendo em vista a
salvaguarda de interesses legítimos do Estado e dos imigrantes”, bem como o
fato de que estão em causa a “salvaguarda de interesses constitucionalmente protegidos
como é a segurança interna”.
O STA vem a resolver o litígio concedendo
provimento ao recurso e assim anulando o ato contenciosamente impugnado. Sua
fundamentação veio no sentido de afirmar que a autoridade recorrida não fez uma
adequada ponderação dos vários interesses em questão, deste modo violando o
princípio da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos (art. 4º CPA). O
Tribunal relembra que o princípio traduz-se num limite negativo ao exercício da
atividade administrativa (ou seja, que a prossecução do interesse público se
faça sem o sacrifício abusivo das posições jurídicas dos cidadãos que sejam
dignas de proteção).
No caso em questão temos uma norma
de competência – art. 88º nºI do DL nº 244/98 de 8 de agosto, na nova redação
do DL nº 4/2001 de 10.1 – que atribui à Administração um poder discricionário.
De recordar que a Administração não aufere de um poder discricionário
ilimitado, estando, pelo contrário, sempre vinculada de alguma forma – seja pelos
limites da lei, seja pelos limites que a própria Administração tiver
validamente imposto (autovinculação) (AMARAL, p. 86). Ora, aqui estamos diante
de uma autovinculação da Administração, na medida em que se verificam uma série
de precedentes anteriormente firmados pela prática da autoridade recorrente, no
sentido da concessão de autorização de residência em casos similares ao que
está aqui em causa. O Tribunal vem a interpretar favoravelmente a alegação do
recorrente de que houve violação do princípio da igualdade. Este foi o limite
ao exercício do poder discricionário que a Administração não respeitou quando
negou o pedido, quando previamente, em situações similares, o havia concedido.
(Sendo aqui a igualdade tomada no sentido de proibição de discriminação)
Como bem afirma AMARAL, a
Administração, nestes casos, “embora tivesse nos termos da lei um poder
discricionário, decidiu autovincular-se, e a autovinculação a que ela se
submeteu obriga-a” (p. 85), daí resultando que um ato contrário à prática
estabelecida seja ilegal. É certo que, para o caso em questão, a sustentação de
uma efetiva autovinculação por parte da Administração mereceria uma análise
mais densa a respeito das formas pelas quais tal se revelou. Não se menciona no
caso a existência de quaisquer normas internas (regulamentos administrativos,
no caso) que anunciassem previamente os critérios de acordo com os quais a
Administração exerceria o poder discricionário, e sim uma genérica “prática
continuada” por parte do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras. O princípio da
igualdade de tratamento continuaria em causa, mas colocar-se-ia a dúvida da
real existência de uma autovinculação por parte da Administração. De todas as
formas, o Tribunal entendeu que tal existia: a “existência de decisões
precedentes” foram “capazes de indiciar a existência de uma auto-vinculação da
Administração a um determinado critério, que lhe era favorável, para a
concessão de autorização de residência”.
Outra questão que se coloca é a de saber
se a Administração, tendo adotado tal conduta reiterada, estaria para sempre obrigada
a ela ou se, pelo contrário, teria formas de escapar à sua própria autovinculação.
Isto é: não poderia, para o caso em questão, a autoridade administrativa atuar
em sentido diverso? Sim, mas sob determinadas condições.
Como afirmam REBELO DE SOUSA e
MATOS, é possível a autodesvinculação. A própria autovinculação deve ser poderada
tendo em conta alguns limites. Primeiramente, sempre deve haver ponderação dos
interesses envolvidos. Se se concluir que é preciso uma diferente solução, a
Administração pode adotar conduta contrária à previamente estabelecida, mas sob
a condição de fundamentar esta decisão. Em essência: quais as razões que
levaram à mudança do critério? Nisto consiste a obrigação de fundamentação dos
atos administrativos. Segundo o art. 152º/1 CPA, devem ser fundamentados os
atos que, a), Neguem, extingam,
restrinjam ou afetem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente
protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos, ónus, sujeições ou
sanções e d), decidam de modo
diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos semelhantes,
ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos legais.
Ambas as alíneas parecem se aplicar ao caso em questão.
Como bem referiu o Tribunal a respeito
da necessidade de fundamentação, a autoridade nada disse a respeito do fato
invocado pelo recorrente (de decisões anteriores favoráveis). “Ora, vindo
invocada uma prática anterior num determinado sentido, reveladora de um certo
critério no exercício do poder discricionário, a Administração não podia
ignorar essa alegação. Na verdade, trata-se
de um domínio em que o princípio da igualdade impõe a regra do precedente,
isto é, que a actividade da administração se desenvolva com a adopção de
critérios idênticos para casos objectivamente iguais, salvo se entretanto tiver
ocorrido alteração do interesse público a prosseguir” (grifo meu).
Desta forma, podemos concluir que a
Administração estava pelo menos vinculada a justificar a mudança da prática, o
que não foi realizado mesmo após confrontação por parte do recorrente. Caberia
ter fundamentado a razão pela qual a prática anterior não estava a ser seguida,
nomeadamente, em que medida o caso em apreço se diferenciava dos demais (sendo
todos semelhantes, afinal), ou se, pelo contrário, houve alteração do interesse
público a ser seguido.
Referências bibliográficas
AMARAL,
Diogo Freitas do. Curso de Direito
Administrativo. Volume II, 4ª edição. Coimbra, Editora Almedina, 2018.
REBELO DE
SOUSA, Marcelo e MATOS, André Salgado de. Direito
Administrativo Geral – Introdução e princípios fundamentais. Tomo I, 4ª edição.
Lisboa, Publicações Dom Quixote, 2004.
Jurisprudência
Ac. STA 06/11/2003
(relator Adérito Santos), Proc. nº 080/02. Disponível em: <http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/76fb0bb4d96036f280256de100399131?OpenDocument&ExpandSection=1&Highlight=0,expuls%C3%A3o,servi%C3%A7o,de,estrangeiros,e,fronteiras>.
Acesso em: 30 de abril de 2019.
Aluna:
Ticiana Labate Calcagniti, nº de aluna: 58664.
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