A garantia do direito à informação e os seus limites | Análise de jurisprudência:

Atendendo à realidade administrativa dos nossos dias e tendo por base a análise do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA), de 20 de dezembro de 2017, relativo ao processo nº 0870/17, a temática do direito à informação vai ser objeto de análise, acolhendo-se, ao longo desta pesquisa, por um lado, o princípio de transparência da administração, e por outro, o limite do direito à informação, que se concretiza na no respeito do direito à reserva da vida privada.

Tradicionalmente, os particulares nada podiam saber sobre os processos em que fossem interessados, existia um caráter secreto do procedimento administrativo[1]. No entanto, atualmente, a transparência e a abertura da administração são exigidas em virtude de existir um estado de direito, com mecanismos de participação, mas também com garantias dos administrados, a fim de se poder controlar o poder administrativo.

Assim sendo, tendo como ponto de partida para a abordagem desta questão o acórdão supra referido, é importante tentar contextualizar a questão em análise. Neste caso, o Ministério da Educação, aqui recorrente, vai interpor um recurso de revista, devido a duas decisões jurisdicionais diferentes: uma do TAC e outra do TACS.

O que está em causa é que uma requerente, em dezembro de 2016, dirigiu à Diretora-Geral da Administração Escolar um requerimento solicitando que, ao abrigo dos art. 83° e 84° do CPA, lhe fosse disponibilizada a informação relativa ao concurso para o cargo de diretor de serviços da Direção de Serviços dos Recursos Humanos e Formação. Para isto, os candidatos têm direito, nos termos da lei, às atas, incluindo as da respetiva preparação, as da definição de critérios e das classificações dos candidatos.

No entanto, a requerente recebe a documentação relativa ao procedimento concursal, mas com a ocultação da identificação dos candidatos, determinando-se que os documentos solicitados tiveram de ser sujeitos ao necessário anonimato. A recorrida intentou, depois, contra o Ministério da Educação, com vista a que lhe permitissem a consulta integral do processo de concurso no qual havia sido candidata. O que veio a ser deferido, mas com a limitação da ocultação da identidade dos demais candidatos. Não aceitando esta limitação a aqui recorrida interpôs ação no TAC de Lisboa, sendo que este julgou improcedente a pretensão da requerente.

Desta decisão, a recorrida interpôs recurso para o TCAS que revogou a decisão do TAC e julgou a ação procedente, pois entendeu estar em causa o exercício dos seus legítimos interesses. No fundo, o assunto a que se refere o acórdão e que faz emergir a análise do direito à informação passa por tentar perceber se um candidato a um procedimento concursal, neste caso a um cargo de direção intermédia, tem direito à consulta de todo o procedimento, sem que se ocultem as informações sobre restantes candidatos.

Após feita uma breve contextualização do caso, passaremos agora a introduzir a análise dos conceitos relativos ao direito à informação, bem como a observância dos seus limites, tendo por base o caso concreto e a decisão do acórdão, não esquecendo nunca o facto de estarmos perante uma questão jurídica muito complexa, uma matéria com grande relevância para a sociedade e para o próprio funcionamento da Administração, atendendo ao princípio da administração transparente[2] e aberta (art. 17º/1 CPA).

Do art. 83º do CPA decorre expressamente que nos procedimentos concursais a consulta do processo por parte dos candidatos abrange os documentos relativos a terceiros, sem prejuízo da proteção dos dados pessoais. No fundo, há que ver se a consulta que foi solicitada pela recorrente enquanto candidata no procedimento põe em causa, ou não a proteção dos dados pessoais.

Analisando concretamente o direito à informação Administrativa, este direito, constitucionalmente consagrado no art. 268º CRP, responde, no fundo, a uma necessidade do Estado de Direito Democrático. Este artigo estipula que os cidadãos têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam diretamente interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas» e estipula no seu nº 2 que têm também o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos.

Segundo o professor Freitas do Amaral, atualmente, o art. 268º/1 CRP visa estabelecer que o cidadão pode ser informado sobre o estado do processo que lhe diz respeito, não só no momento da resolução final, mas durante todo o procedimento[3]. O exercício do direito à informação depende, essencialmente, de dois requisitos fundamentais: que se requeira a informação à administração e que o particular seja diretamente interessado no processo. Neste caso, é indiscutível que a requerente seja interessada, mas não será assim quanto à questão de salvaguarda dos direitos à reserva da vida privada das outras partes no processo.

Há ainda que atentar à distinção entre o direito à informação procedimental (268º/1 CRP e art. 82º - 85º CPA) e a consulta dos documentos do processo administrativo, ou seja, o direito a acesso a documentos e registos (268º/2 CRP). O primeiro diz respeito à legitimidade daqueles que intervenham no procedimento enquanto interessados, tem que existir um interesse ou a invocação de um motivo. Quanto ao direito de acesso a documentos e registos, este é relativo ao conhecimento de arquivos, funcionando como princípio, ou seja, existindo independentemente do procedimento, sendo, devido a isto, a sua legitimidade universal.

Neste caso, estamos no domínio do direito à informação procedimental e, neste âmbito, bem como atendendo aos princípios da transparência e abertura da administração, não podemos ficar apenas com uma ideia de tutela dos administrados. Há que acentuar que este direito, ainda que constitucionalmente consagrado, tem algumas limitações. Desde logo, o seu exercício não pode contrariar o direito à reserva da vida privada de outros administrados em causa no processo administrativo. Daí a relevância desta questão para o caso em análise, mas atendendo à necessidade de proteção dos dados pessoais.

Nos termos da Lei 67/98, de 26/10, no seu art. 3º, a) os «Dados pessoais» são “qualquer informação, de qualquer natureza e independentemente do respetivo suporte, incluindo som e imagem, relativa a uma pessoa singular identificada ou identificável («titular dos dados»); é considerada identificável a pessoa que possa ser identificada direta ou indiretamente, designadamente por referência a um número de identificação ou a um ou mais elementos específicos da sua identidade física, fisiológica, psíquica, económica, cultural ou social”.

Atendendo à Constituição Portuguesa Anotada, os professores Jorge Miranda e Rui Medeiros determinam que cabe no conceito de dados pessoais, dados ou elementos informativos da mais variada natureza (sinais ou elementos de natureza não convencional, ou convencional, como é o nome da pessoa, dados de natureza biométrica, de que fazem parte a identificação da retina, das impressões digitais, e da geometria da mão, dados genéticos, entre tantos outros)[4].

Deste modo, quando a requerente pretende ter acesso aos dados dos outros candidatos, ainda que seja interessada no processo, há que ver se a não ocultação da identificação dos mesmos, é ou não, violadora dos seus dados pessoais. No fundo, aquilo que a recorrente queria era ter acesso à identificação dos candidatos, uma vez que é diretamente interessada – candidata no procedimento concursal em causa.

Segundo a decisão proferida pelo TCAS, não há interesses, direitos, liberdades e garantias dos restantes candidatos que prevaleçam sobre o interesse legítimo da recorrente no acesso a tal identificação. Devendo, por isso, revogar-se a sentença recorrida. Passando agora a analisar, mais concretamente, a fundamentação usada pelo STA, na minha opinião, este analisa e problematiza as questões que, a meu ver, são de facto essenciais para o estudo atento do caso em questão.

O tribunal considera logicamente que, para a requerente poder decidir a sua graduação no concurso tem de conhecer as razões da classificação e graduação dos candidatos que ficaram à sua frente na ordenação. Assim, esta precisa não só da “consulta” dos documentos, mas também que lhe seja dada informação relativa aos restantes candidatos, devendo, para isso, ter acesso a determinados documentos como relatórios de avaliação, classificações, bem como a fundamentação. Sem isto, torna-se muito mais difícil a requerente decidir quanto à sua posição.

Como já vimos e referimos, existe um interesse direto e completamente legítimo da requerente que é, na minha opinião, e concordando, mais uma vez, com o tribunal, suficientemente relevante. Estes interesses da requerente, ainda que discutivelmente, prevalecerão aos dos candidatos, que eventualmente poderão querer manter em segredo a sua participação num procedimento. No entanto, este procedimento é público.

No fundo, retomando à ideia já iniciada, o direito à informação não é completamente absoluto, ainda que constitucionalmente consagrado este cede perante outros interesses e valores constitucionais, entre eles, a proteção da intimidade e privacidade das pessoas. Independentemente de todas estas ideias o mais importante é, atendendo ao caso concreto ver qual é o interesse que mais prevalece atendendo princípio da proporcionalidade. De um lado, o princípio da Administração aberta e do outro o princípio da proteção da intimidade e privacidade das pessoas.

Perante o caso, a meu ver, este princípio da proporcionalidade implica que os interesses do requerente prevaleçam sobre os dos candidatos, devido ao interesse legítimo e completamente relevante da requerente, o princípio da proporcionalidade, pela sua própria natureza, encontra-se cumprido.

Em face do exposto, como tem vindo a ser explicitado, faz sentido, neste caso, que se atenda ao pedido inicial da requerente quanto à não restrição da divulgação das informações dos outros candidatos e se permita que esta tenha acesso à consulta integral do processo. É preciso voltarmos os olhos para a decisão proferida pelo TCAS que revogou a decisão do TAC e julgou a ação da requerente procedente.

Com isto, é ainda importante percebermos que, de facto, o que está em causa é um acesso necessário a determinados documentos para a prossecução de interesses legítimos, que não põem em causa, a meu ver e do STA, a reserva da vida privada dos restantes candidatos. Constitucionalmente consagrado, o direito à informação procedimental dos interessados é um garante de uma administração que se carateriza como sendo uma casa com paredes de vidro, em que tudo o que se passa internamente, é visível e, esta necessidade de transparência foi, e bem, atendido pelo próprio tribunal, que nega o provimento ao recurso do Ministério da Educação, apoiando a decisão já analisada do TACS.

Bibliografia:

AMARAL, Freitas do; Curso de Direito Administrativo, Vol. II, Almedina, 2011, 2º edição.

MIRANDA, Jorge; MEDEIROS, Rui, Constituição Portuguesa Anotada-Tomo II, Coimbra, Coimbra Editora, 2016.

SOUSA, Marcelo Rebelo; Lições de Direito Administrativo; Vol. I; Lex, 1999, Lisboa.

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[1] AMARAL, Freitas do; Curso de Direito Administrativo, Vol. II, Almedina, 2011, 2º edição; p. 280.

[2] Princípio que funciona, em termos gerais, como mecanismo de proteção dos administrados.

[3] AMARAL, Freitas do; Curso de Direito Administrativo, Vol. II, Almedina, 2011, 2º edição, p. 282.

[4] MIRANDA, Jorge; MEDEIROS, Rui, Constituição Portuguesa Anotada-Tomo II, Coimbra, Coimbra Editora, 2016. P. 379.

Maria João Bernardes. Nº 58555.