Requisitos de validade do ato administrativo

Acórdão 135/07.BECTB

Relator: Ana Celeste Carvalho

O presente caso corresponde a um pedido de recurso por parte de um particular de uma decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco, datada 28 de Outubro de 2007 que julgou improcedente a ação absolvendo o réu.  O caso é relativo a uma ação administrativa por parte do Município da Covilhã que por sua vez demoliu um imóvel em alegado estado de deterioração e ruínas. O recorrente alegou, contra o recorrente, que não foi notificado quanto aos avisos de demolição pelo que, consequentemente, seriam ineficazes. Invocou também a verificação de responsabilidade civil delitual por parte do Município por omissão do dever legal de notificar o particular, decorrente do art. 268º/3 da CRP.

Análise das questões de facto e de direito:

Segundo o prof. Diogo Freitas do Amaral, o ato administrativo é o ato jurídico unilateral praticado, no exercício do poder administrativo, por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei, e que traduz a decisão de um caso considerado pela Administração, visando produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.

É possível identificar sei elementos constituintes do ato administrativo: é um ato jurídico, unilateral e decisório, praticado no exercício do poder administrativo, proveniente de um órgão administrativo, que versa sobre uma situação individual e concreta (art.148º CPA).

Corresponde a um ato jurídico na medida em que corresponde a uma conduta voluntária que produz efeitos jurídicos. Ao afirmarmos que o ato administrativo corresponde a um ato unilateral, está subentendida a ideia de que é proveniente de apenas um autor, cuja declaração é independente do concurso de vontades dos outros órgãos ou sujeitos de direito, isto é, a Administração Pública manifesta a sua vontade própria. É também um ato decisório dado que se trata de uma decisão adotada no exercício de poderes jurídico-administrativos. Ora, o prof. Diogo Freitas do Amaral aborda duas interpretações possíveis a este conceito de decisão. Por um lado, podemos interpretá-la no sentido de que o ato administrativo resolve um caso individual e concreto, em vez de adotar uma norma geral e abstrata. Com isto, a jurisprudência anglo-saxónica distingue o rule-making que corresponde à feitura de normas e o decision-making que por sua vez diz respeito à tomada de decisões em casos individuais e concretos. Por outro lado, e não menos relevante, podemos interpretar a expressão “decisão” como critério de distinção entre atos administrativos e outros atos jurídicos praticados no exercício de um poder administrativo. Quanto à questão da prática do ato por parte de um órgão administrativo, é necessário referir que são atos administrativos aqueles que provêm de órgãos da Administração em sentido orgânico ou subjetivo, isto é, por órgãos das pessoas coletivas que compõem a Administração Pública.

Abordando os atos administrativos de uma forma mais concreta, é relevante identificarmos as suas diferentes tipologias sendo que, numa primeira linha é possível identificar atos administrativos primários e secundários, e numa segunda linha podemos identificar subcategorias dentro dos administrativos primários e secundários.

São atos primários aqueles que versam pela primeira vez sobre uma determinada situação da vida, enquanto que os secundários são aqueles que versam sobre um ato primário anteriormente praticado. Tendo em conta que nos referimos à demolição de um imóvel, é manifesta a conclusão de que estamos perante um ato administrativo primário impositivo pois colocou o destinatário em situação de sujeição a um ou mais efeitos jurídicos. O que releva na análise deste acórdão, por agora, são as subcategorias dos atos administrativos primários impositivos. Ora, encontramos quatro subcategorias dos atos administrativos primários impositivos que correspondem aos atos de comando, atos punitivos, atos ablativos e juízos. Com a demolição de um imóvel, entramos no âmbito de um ato ablativo dado que correspondem aos atos que impõem a extinção ou a compressão do conteúdo de um direito, direito esse que, no caso aplicável, corresponde ao direito de propriedade.

Para analisar o caso em questão é necessário, em primeira linha, proceder à verificação dos requisitos exigidos por lei para os atos administrativos. Os seus sujeitos são o autor e o destinatário. É então necessário que (1) o ato se inscreva no âmbito das atribuições da entidade a que pertence o órgão seu autor, que o órgão tenha competência para a prática do ato administrativo e que esteja concretamente legitimado para o exercício dessa competência, isto é, que não exista nenhum impedimento para a sua prática. Segundo o art. 23º da LAL, os municípios dispõem de atribuições nos domínios de equipamento urbano e rural e habitação, pelo que, no caso em apreço, estamos no âmbito das competências do município.  Quanto aos destinatários, a lei exige que sejam identificados de forma poder determinar-se com certeza o destinatário dos respetivos efeitos jurídicos.

Quanto aos requisitos de validade quanto à forma, correspondem no modo pelo qual se exterioriza ou manifesta a conduta voluntária em que o ato de traduz. Ora, o primeiro requisito quanto à validade corresponde à obrigação de fundamentar o ato. Segundo o prof. Freitas do Amaral, a fundamentação de um ato administrativo consiste na enunciação explícita das razões que levaram o seu autor a praticar esse ato a dotá-lo de certo conteúdo. É necessário indicar que a obrigação de fundamentar os atos administrativos não existia no nosso Direito Administrativo, no entanto, após o 25 de Abril, de forma a reforçar as garantias dos particulares, tornou-se obrigatória a fundamentação para a maior parte dos atos administrativos.

O dever de fundamentação encontra-se consagrado nos arts. 152º a 154º CPA. Impõe o dever de fundamentação relativamente aos atos que afetem interesses legalmente protegidos tal como sucede quanto aos atos que afetem direitos subjetivos. A fundamentação dos atos administrativos é uma formalidade de grande importância dado que oferece uma defesa do particular (que só consegue estruturar cabalmente uma impugnação administrativa do ato se conhecer todos os motivos que levaram a Administração a decidir em certo sentido) e um controlo da Administração (o dever de fundamentação implica a necessidade de ponderação de todos os fatores que devam influenciar a decisão e a explanação dos motivos a prática de um ato facilita o respeito controlo pelos órgãos dotados de poderes de supervisão). A fundamentação tem de ser expressa, tem de consistir na exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão e tem de ser clara e coerente.

Analisando o caso em concreto, a fundamentação apresentada por parte do Município corresponde ao estado de deterioração do imóvel em questão. Consideramos, no entanto, que o estado de deterioração do imóvel não consiste numa fundamentação da demolição e muito menos numa atuação baseada no interesse público. É fáctico que caso o destinatário, após interpelação por parte da Administração para que realize obras ao imóvel, não proceder ao interpelado, a Administração pode recorrer à sua demolição. Todavia, o fundamento pelo qual a própria Administração apresenta para a demolição não me parece válido.

Outro requisito corresponde ao conteúdo e objeto, ou seja, exige-se que tanto o conteúdo como o objeto do ato administrativo obedeçam aos requisitos da certeza, da legalidade e da possibilidade. Ora, para além destes aspetos, é também necessário que a Administração proceda à notificação dos interessados. Segundo o prof. Diogo Freitas do Amaral, as notificações são atos pelos quais se transmite individualmente ao destinatário específico de um ato o conteúdo do mesmo ou se lhe faz saber um facto ou uma situação do seu interesse próprio. Pelo art. 110º CPA, as notificações devem conter o autor do autor, a menção do uso da delegação de poderes (caso exista), os fundamentos da decisão, o texto integral do ato administrativo, data de precisão, indicação do órgão competente para apreciar a impugnação administrativa e o prazo para o efeito sob pena de invalidade.

Analisando o caso em concreto, a alegação do recorrente foi a ineficácia das notificações provenientes do ato administrativo. Foi possível apurar os seguintes factos:

Em 02 de Janeiro de 2006, o recorrente foi notificado pelo Réu, nos termos do n.º 2 do artigo 89.º do D.L. n.º 555/99, de 16/12, para estar presente na vistoria a realizar no prédio de que é proprietária com o propósito de verificar as condições de segurança, conservação e salubridade. Todas as comunicações e notificações que o Réu dirigiu ao recorrente foram rececionadas no Centro de Dia frequentado pelo recorrente, que as entregou ao respetivo destinatário tomando esta conhecimento do respetivo conteúdo.

O recorrente foi notificado nos termos do artigo 89.º do D.L. n.º 555/99, de 16/12 para, no prazo de trinta dias, proceder aos trabalhos mencionados no auto de vistoria, do qual se anexou cópia. Em 9 de Maio 2006 a Autora primitiva foi notificada de que, por não ter dado cumprimento à notificação para a realização de obras, iria ser tomada a posse administrativa do imóvel para execução coerciva dos trabalhos impostos, mais se notificando a data da posse administrativa para o dia 24 de Maio de 2006.

Ora, estando em causa a impugnação da matéria de facto, relevam as regras formais e materiais da prova, que incluem o ónus da prova, segundo as quais e especificamente a respeito da prática de atos administrativos como aqueles que foram praticados, recai sobre a Administração, ora Entidade Recorrida a prova dos factos que alega em juízo, designadamente a prova da notificação dos atos administrativos praticados ao longo do procedimento administrativo. Por estarem em causa atos lesivos e ablativos de direitos, recai sobre a Entidade Recorrida a demonstração dos pressupostos de facto e de direito da sua atuação, pelo que, assiste razão ao Recorrente quando alega que o ónus da prova da efetiva comunicação e a de mesma ter chegado ao conhecimento do notificando recair sobre o Município da Covilhã. Mostra-se também inequívoco que o Autor e ora Recorrente não logrou fazer a prova dos factos contrários, ou seja, não logrou fazer a contraprova dos factos alegados pela Entidade Demandada, vindo impugnar o julgamento de facto constante da sentença recorrida sob a alegação de que a prova produzida nos autos não permite dar por provados tais factos. O recorrente no período diurno encontrava-se no Centro de Dia, o que o Autor, ora Recorrente não logra pôr em causa, antes admitindo, pelo que, sendo finalidade da notificação dar a conhecer ao seu destinatário certa informação ou conteúdo, mostra-se correto o envio das notificações para o local onde a destinatária podia receber direta e pessoalmente as notificações, por se encontrar nesse local.

O Centro de Dia era o local em que o destinatário das notificações e se encontrava e onde podia ser notificado pessoalmente, além de ser o local onde tomava as suas refeições e passava todo o dia, apenas se deslocando para outro local para pernoitar. Perante esta análise, é manifesta a falta de fundamento do recurso em relação ao erro de julgamento ora em análise, pois dando-se por provadas todas as notificações ao Autor, assim como os pressupostos de facto em que se basearam, quanto a existir perigo para a segurança de quem circulasse nos arruamentos públicos, resulta provado que o Réu concedeu efetivamente a oportunidade ao recorrente de realizar, pelos próprios meios, a demolição da ruína e que esta optou por não a fazer. Deste modo, a Administração é dotada de competência para proceder à demolição do imóvel em ruínas mediante o não acatamento por parte do particular das ordens da Administração Pública. 

Decisão final:

O Tribunal Central Administrativo Sul decidiu julgou totalmente improcedente o recurso e decidiu manter a sentença recorrida, negando procedência à ação de responsabilidade civil.

Teremos, no entanto, de discordar com a decisão tomada, não pela alegação por parte do recorrente quanto às notificações por parte da Administração, mas sim através da prossecução do interesse público que não foi verificado.

-AMARAL, Diogo Freitas. Curso de Direito Administrativo II. 2ª edição. Coimbra: Almedina, 2003;

2010.João Caupers / Vera Eiró, Introdução ao Direito Administrativo, 12ªedição, Âncora, Lisboa, 2016.

Maria Joanaz, nº58409