Processo: 00514/08.4BEPNF

Secção: 1ª Secção - Contencioso Administrativo

Data do Acórdão: 01-10-2010

Tribunal: TAF de Penafiel

Relator: Drº Carlos Luís Medeiros de Carvalho  

Para compreender o referido acórdão teremos que analisar primeiramente o princípio da separação de poderes. Este princípio não implica uma proibição do juiz condenar, dirigir injunções ou orientações, intimar, sancionar, proibir ou impor comportamentos à Administração. Implica apenas uma proibição funcional do juiz afetar a essência do sistema de administração executiva, ou seja, não pode ofender a autonomia do poder administrativo (centro essencial da sua discricionariedade) enquanto medida definida pela lei daquilo que são os poderes próprios de apreciação ou decisão conferidos aos órgãos da Administração. A independência recíproca da administração e da justiça, tem dois aspetos fundamentais: artigos 203º e 216º da CRP – o sistema de garantias de independência da magistratura; artigo 133º número 2 alínea a) CPA – todos os atos praticados pela administração em matéria de competência dos tribunais são nulos com o vício da usurpação de poderes.

Os poderes dos tribunais administrativos envolvem apenas as vinculações da Administração por normas e princípios jurídicos (controlo da legalidade), ficando de fora da sua competência a apreciação da conveniência e oportunidade da atuação da Administração (controlo de mérito), principalmente a atuação ao abrigo de regras técnicas ou as escolhas/opções feitas pela mesma na e para a prossecução do interesse público, salvo ofensa dos princípios jurídicos enunciados no art. 266.º, n.º 2 da CRP. Os tribunais administrativos em Portugal não podem apreciar o mérito de uma decisão administrativa, podem somente exercer o controlo da legalidade. Já a administração pode, em princípio, exercer sore os seus próprios atos de controlo de legalidade e de mérito.

Não haverá invasão dos espaços de valoração próprios do exercício da função administrativa quando os tribunais, no exercício da sua função, apreciem da conformidade dos requisitos formais dos atos administrativos, inclusivamente da competência do ente que decidiu, ou se foi observado o procedimento legal adequado, ou se ainda correspondem à realidade os pressupostos de facto em que os mesmos assentaram, bem como se ocorreu desvio de poder ou violação dos princípios gerais de direito (v.g., da justiça, da proporcionalidade, da igualdade, da imparcialidade, etc.).

No acórdão em questão resultaram provados os seguintes factos:
A 02.09.2003, a funcionaria A. solicitou a sua aposentação «ao abrigo do DL n.º 116/85, de 19/04» que estabelecia que os funcionários e agentes, independentemente da carreira em que estavam integrados, podiam aposentar-se com direito à pensão completa, sem necessidade de apresentação à Junta Médica e desde que não houvesse prejuízo para o serviço, qualquer que fosse a sua idade, quando reunissem 36 anos de serviço. No âmbito de aplicação deste diploma, a possibilidade de aposentação antecipada sempre esteve condicionada à prévia verificação de inexistência de prejuízo para o serviço, o que implicava que a análise de cada pedido fosse feita tendo em conta não só o funcionário em si, mas também a globalidade dos funcionários da DGCI.

Neste preciso âmbito tem-se registado uma grave carência de recursos humanos nesta Direcção-Geral, situação que todos os Balanços Sociais têm reiteradamente evidenciado, sendo urgente o reforço de meios humanos, com maior incidência na área técnica. A evolução do número de efetivos da DGCI, no período compreendido entre os anos de 2000 e 2006 reflete um acentuado decréscimo

A 08.02.07 foi remetida a esta Direção de Serviços a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel para que se procedesse à execução do Acórdão que ordena ao Departamento onde a funcionária prestava serviço que informe o processo de aposentação, designadamente quanto à inexistência de prejuízo para o serviço sem aplicação dos critérios e requisitos do Despacho n.º 867/03/MEF, submetendo-o depois a despacho do membro do Governo competente.

Assim, e independentemente da situação concreta dos recursos humanos do Serviço de Finanças de Santo Tirso, à data do pedido da funcionária ou na atualidade impõe-se sempre aferir da existência ou não do prejuízo para o serviço numa perspetiva mais abrangente, da Direcção-Geral como um todo.

Face dos elementos acima referidos, não pode deixar de se considerar que a saída de pessoal técnico tributário especializado compromete, de forma inequívoca, a prossecução dos objetivos cometidos à DGCI.

Pelo exposto, considera-se haver prejuízo para a DGCI na saída da funcionária, pelo que se propõe o indeferimento do respetivo pedido de aposentação ao abrigo do DL n.º 116/85, de 19/04.

Sobre a informação a cima referida o chefe de divisão de gestão pessoal prestou a seguinte informação:
“Eventuais saídas de funcionários da DGCI, ainda mais se tratar de pessoal ligado à área tributária (como é o caso da funcionária em apreço), não podem deixar de ter consequências claramente negativas, atenta a forte carência de recursos humanos que se tem vindo a registar de forma cada vez mais acentuada. Consta do plano de atividades da DGCI para o ano de 2006 que os níveis de eficácia e eficiência desta Direcção-Geral serão significativamente melhorados com a concretização dos procedimentos tendentes ao reforço dos meios humanos a afetar às áreas da inspeção e da justiça tributária e aos serviços locais de finanças (…).Seria totalmente contraditório com esta orientação … considerar que não há prejuízo para a DGCI na saída de qualquer funcionário. Neste contexto e no âmbito do disposto no Decreto-Lei n.º 116/85, de 19/04, considera-se que há prejuízo para a DGCI na saída da funcionária …»

À funcionaria A. foi dada a audiência prévia sobre o projeto de despacho de indeferimento do seu pedido de aposentação, tendo sido elaborada em 10.04.2008 na Divisão de Gestão de Pessoal da DGCI a Informação n.º 66/08, com o seguinte teor:

“O referido Tribunal proferiu sentença de que o Departamento onde a funcionária prestava serviço deveria informar quanto à inexistência de prejuízo para o serviço, sem aplicação dos critérios e requisitos do Despacho n.º 867/03/MEF, submetendo depois a despacho do membro do Governo competente. Tendo em conta que o pedido de aposentação foi novamente apreciado e, considerando continuar a haver prejuízo para a DGCI na saída da funcionária o pedido foi indeferido, prosseguindo-se nos termos do art. 100.º e seguintes do CPA. Face ao exposto … julga-se que será de manter a decisão de indeferimento …»

Sobre a Informação supra, o Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais proferiu em 28.04.2008 o seguinte despacho: «Concordo. Profiro despacho final de indeferimento …» - ACTO IMPUGNADO

Considerada a factualidade supra fixada, que não foi objeto de impugnação, cumpre, agora, entrar na análise dos fundamentos do recurso jurisdicional interposto.

Argumenta em defesa da sua tese que a decisão judicial recorrida incorreu em erro de direito no julgamento que fez da causa quando considerou improcedente a presente ação administrativa especial, violando o disposto nos arts. 01.º, n.º 1 do DL n.º 116/85, 266.º, n.º 2 da CRP, 03.º e 04.º do CPA e 09.º do CC.

Discute-se, no caso vertente, se o pedido de aposentação da A. deverá ser deferido por se mostrar preenchido o requisito da inexistência de inconveniente para o serviço enunciado no art. 01.º e 03.º do DL n.º 116/85 e quais os poderes do tribunal no controlo jurisdicional do ato que negou tal pretensão, sendo que não se mostra posto em causa no presente recurso jurisdicional o juízo de improcedência feito quanto a uma pretensa ilegalidade consubstanciada no facto do ato impugnado haver-se sustentado de novo nos critérios/parâmetros fixados no despacho 867/03/MEF o que contrariaria o julgado nos autos do TAF de Penafiel sob o n.º 495/04.3BEPNF e o disposto no arts. 112.º, n.º 6 e 119.º, al. h) da CRP.

A Administração tinha e tem o dever de praticar o ato administrativo … sendo que o conteúdo deste ato se terá de considerar com natureza discricionária na medida em que se remete para juízos de utilidade, de oportunidade, de conveniência para os interesses dos serviços. Ou seja, as razões, os motivos, os parâmetros que hão de servir de referência para concluir pela inexistência de prejuízo para o serviço devem ser encontrados por cada um dos departamentos que hajam de emitir decisão sobre tal matéria, não podendo ser impostos do exterior por uma entidade alheia.

A escolha de tais parâmetros pertence única e exclusivamente a quem tem de prestar a informação - ou ao responsável máximo do serviço - pois só ele sabe, em cada caso concreto se o funcionário faz falta ou não ao regular funcionamento dos serviços, com vista a manter a eficácia dos mesmos.

Temos, por outro lado, que a Administração Pública está subordinada à lei nos termos precisos que emanam do princípio da legalidade, impendendo sobre a mesma um dever de decisão. Ocorre, porém, que a lei não regula sempre do mesmo modo os atos a praticar pela Administração, pois umas vezes a regulamentação legal é precisa (vinculação) e noutras é imprecisa (discricionariedade). O âmbito da discricionariedade varia consoante aquilo que decorre da lei, bem como com a própria natureza da atividade administrativa que é alvo de regulamentação legal.
Entende-se que a "discricionariedade" se define como "uma liberdade de decisão que a lei confere à Administração, a fim de que esta, dentro dos limites legalmente estabelecidos, escolha de entre várias soluções possíveis aquela que lhe parecer mais adequada ao interesse público".
De forma mais sucinta a discricionariedade será a liberdade conferida à Administração de decidir no quadro das limitações fixadas por lei. Importa ter em consideração que, por mais vinculada que seja a atividade administrativa, existe, no entanto, um mínimo de discricionariedade, tanto para mais que não existem poderes totalmente vinculados ou poderes totalmente discricionários e, como tal, os atos administrativos são proferidos muitas das vezes num quadro de mistura ou combinação, em doses variadas, entre exercício de poderes vinculados e o exercício de poderes discricionários. Daí que seria preferível falar-se antes que em certa zona existe vinculação e que noutra existe discricionariedade.
A discricionariedade na Administração está ou pode ser limitada de duas formas.
Uma primeira por intermédio de limites legais, nos quais se incluem:

a) A adequabilidade subjetiva do comportamento escolhido à realização do fim legal (o interesse público como meta padrão da escolha discricionária) (art. 266.º, n.º 1 da CRP);

b) O princípio da justiça que se traduz no dever da Administração harmonizar o interesse público específico que lhe cabe prosseguir com os direitos e interesses legítimos dos particulares eventualmente afetados (art. 266.º, n.º 2 da CRP); e

c) O princípio da imparcialidade (art. 266.º, n.º 2 da CRP).

Uma segunda forma por força dos limites decorrentes da auto vinculação que a Administração, no âmbito estrito das suas competências, cria com a elaboração de regulamentos externos pelos quais limita a sua própria discricionariedade, sendo que, no entanto, tal auto vinculação só é legítima e válida quando não impeça a Administração Pública da ponderação do caso concreto enquanto liberdade concedida pela lei para discricionariamente prosseguir o interesse público.

Enuncia-se no n.º 1 do art. 03.º do CPTA, preceito que tem por epígrafe «poderes dos tribunais administrativos», que no respeito pelo princípio da separação e interdependência dos poderes, os tribunais administrativos julgam do cumprimento pela Administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua atuação.

Ana Luísa Barcelos Rocha nº58439