O ato administrativo e o princípio da separação dos poderes

Análise do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 13/12/2018, relativo ao processo nº 077/16.7 BALSB

O presente acórdão em análise, encontra-se debruçado sob o artigo 34º-A, nº 5, do DL 31/2006, de 15.02 (na redação que lhe introduzida pelo DL nº 244/2015, de 19.10), que consagrou o interesse público das “grandes instalações petrolíferas existentes” conforme definidas no artigo 03º - alínea p) do mesmo diploma (“instalações de armazenamento e transporte por conduta detidas pela A…,SA”). Configurando um ato administrativo, mostra-se passível de impugnação contenciosa nos tribunais administrativos, fundada em qualquer causa de invalidade administrativa de que os atos possam enfermar. A invalidade deste mesmo ato poderá surgir derivado de ilegalidades materiais, geradoras de violação de lei ou de desvio de poder, como também, devido a ilegalidades formais ou de procedimento.

De um modo mais preciso, o acórdão aborda um ato administrativo como o que se mostra impugnado, com o decorrente impacto causado na situação jurídica dos bens detidos e pertencentes a A. No caso concreto, encontrava-se em causa, uma necessidade de observação do princípio da participação por parte dos órgãos da Administração pública (artigo 267º/5 da Constituição da República Portuguesa, e 12º do Código Procedimental Administrativo), sujeita ao dever de audiência como se retira do artigo 121º do CPA/2015, sendo que na situação em causa nada dispensava a realização deste mesmo fenómeno processual, de audiência prévia como previsto no nº1 do artigo 124º do mesmo Código.

Todavia, há que salientar que o ato impugnado por A. (recorrente), mostra-se devidamente fundamentado - à luz do artigo 152º e 153º do CPA. Não se presencia qualquer infração ou violação dos princípios da separação dos poderes (artigo 111º/1 do CRP), da proteção da confiança (artigo 2º da CRP, e 10º do CPA) ou das regras relativas à reserva de competência legislativa (artigo 83º e 165º/1, alínea b) e l) da CRP). Acrescentando-se que o mesmo ato não atenta contra a livre iniciativa privada e liberdade de ação empresarial (artigo 17º, 18º e 61º da CRP), o direito à propriedade privada (artigo 62º da CRP), ou a liberdade de estabelecimento (artigo 49º do Tratado de Funcionamento da União Europeia).

• Enquadramento das alegações da recorrente e contra-alegações das entidades recorridas 

Na situação apresentada presencia-se a formulação de uma ação administrativa intentada por A., contra o Conselho de Ministros e o Estado Português. A recorrente exigia que fosse declarada a nulidade ou anulabilidade do ato presente no artigo 34-A, nº 5, conjuntamente com o artigo 3º - alínea p), ambos contidos no Decreto-Lei nº 31/2006, de 15.02.

Quanto às alegações da recorrente, esta invoca diversos fatores de modo a fundamentar a sua pretensão, nomeadamente a violação da lei por inobservância do procedimento legalmente previsto para a declaração de interesse público (artigo 34º-A do referido DL nº 31/2006 e artigo 111º/1 da CRP - relativamente à violação do princípio da separação de poderes, no sentido em que alega a existência de uma “invasão” de matéria reservada à função administrativa), e a preterição do direito de audiência prévia (artigo 267º/5 da CRP, e artigo 12º e 121º do CPA). Reportando ainda, a falta de fundamentação (artigo (artigo 152º e 153º do CPA), a violação do principio da proteção da confiança (artigo 2º da CRP, e artigo 10º CPA), e, por fim a violação dos comandos constitucionais insertos nos artigos 17º,18º, 61º - quanto à livre iniciativa privada e liberdade de ação empresarial - artigo 62º (o direito à propriedade privada e sua limitação sem devida compensação) e o artigo 83º e 165º - alínea b) e l) CRP, relativamente às regras da reserva de competência legislativa.

Dada a variedade de conclusões expostas pela recorrente, no meu ponto de vista, as mais relevantes de reflexão, no âmbito da cadeira e da matéria lecionada, serão as que se interrogam quanto ao princípio da separação dos poderes e à caracterização do ato administrativo, em si.

Na medida em que a ação imposta pela recorrente A., terá sido exposta perante duas entidades - o Conselho de Ministro e o próprio Estado, há que relatar as contra-alegações de ambas mediante a pretensão. 


Relativamente às contra-alegações do Conselho de Ministros, este expressa a sua contradição quanto aos fundamentos da presente ação administrativa. Defende a improcedência da ação invocando a existência de ato impugnável, bem como pela natureza não administrativa do ato impugnado, e ainda por não se verificarem os requisitos da pretensão indemnizatória.

Já o Estado reage, preservando a exceção invocando a incompetência material deste STA, a inimpugnabilidade contenciosa do ato impugnado, a ilegitimidade passiva do Estado, a ilegitimidade passiva plural por preterição de litisconsórcio necessário passivo (relativo à falta da identificação, pela A., dos contrainteressados), bem como a falta de interesse em agir quanto aos pedidos indemnizatórios e a ilegal formulação do pedido indemnizatório genérico e, por impugnação, sustentando a improcedência das ilegalidades assacadas ao ato impugnado e da pretensão formulada.

Notificada das contestações, a recorrente A., apresentou república, pugnado pela sua procedência, e nessa conformidade, para que se julgasse improcedentes as exceções alusivas nas contra-alegações apresentadas, tramitando o processo até à decisão final e decidindo-se conforme pedido na petição inicial.

Neste sentido, terá sido proferido um despacho saneador, no qual ficou decidido julgar procedentes as exceções de incompetência absoluta deste Tribunal quanto aos pedidos de declaração de inconstitucionalidade (tanto material como orgânica) e de condenação do R. ”Estado Português” no pagamento de indemnização a liquidar ulteriormente em sede própria (deduzidos a título principal e subsidiário), com consequente e respetiva absolvição da instância dos demandados. Salientando, ainda, nesta decisão o facto de se julgar improcedente a exceção de incompetência absoluta que foi suscitada pelos RR.. Vindo, por este meio, declarar-se que o Tribunal possui apenas competência de apreciação da pretensão impugnatória de ilegalidade geradora de nulidade ou anulação do ato administrativo consagrado no artigo 34º-A, nº5 do DL 31/2006. Este mesmo despacho, declarou ainda relativamente à exceção de inimpugnabilidade do ato que, encontrando-se em face ato administrativo contenciosamente impugnável terá, sem necessidade de outros desenvolvimentos, de se desconsiderar a exceção que se foi invocada pelos RR, improcedendo a mesma.

Perante o despacho exposto, o Conselho de Ministros, descontente com o mesmo, deduziu reclamação para a Conferência, delimitada pelo segmento da decisão que julgou improcedente a referida exceção de incompetência em razão da matéria quanto à pretensão impugnatória deduzida pela recorrente A.. Sustenta, que ao invés do que fora decidido, anteriormente, que a decisão deveria ter sido julgada procedente e, em consequência, ser proferido acórdão que decrete a incompetência do presente Tribunal para apreciar a pretensão impugnatória peticionada pela A., quanto ao artigo referido - artigo 34º- A, nº % do DL 31/2006, introduzido pelo DL nº 244º/2015.

No decorrer desta mesma contestação por parte do Conselho de Ministros, A. veio a produzir resposta, propugnado pela improcedência da reclamação e pela manutenção do juízo firmado quanto à dita exceção. Sustentando a existência de competência deste Tribunal para se pronunciar sobre o ato impugnado e reiterando o peticionado no articulado inicial quanto à sua invalidade.

Indispensável, será, expor que por acórdão de 05.04.2017, foi indeferida a reclamação deduzida. Levando a que, posteriormente, e devido às considerações reunidas, se apreciasse e decidisse em sede de Conferência.

No seguimento da análise deste acórdão, torna-se essencial expor que constitui objeto de apreciação nesta sede a averiguação da legalidade do ato contenciosamente impugnado, o ato administrativo contido no artigo 34º-A, nº5, em conjugação com o artigo 3º, alínea p) - ambos do DL nº 31/2006, que declarou interesse público quanto a “grandes instalações petrolíferas existentes” pertences a A.. Pretendendo, assim, avaliar se justificam-se os fundamentos de ilegalidade que foram proferidos pela recorrente, aquando da invalidade. Esses mesmos fundamentos consistem na inobservância do procedimento legalmente previsto para a declaração de interesse público, com a violação do príncipio da separação de poderes; a preterição do direito de audiência prévia e o a inexistência de fundamentação. Sendo ainda necessário pronunciar-se quanto à violação do princípio da proteção da confiança, e violação dos comandos constitucionais insertos na CRP, no que se refere à livre iniciativa privada e

liberdade ação empresarial, direito à propriedade privada e sua limitação sem devida compensação, regras relativas à reserva competência legislativa e a liberdade de estabelecimento, devidamente consagrada no Tratado de Funcionamento da União Europeia.    

• Sentença Final 

Tomadas tais considerações, é relevante salientar que nestes termos, em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de acordo com os poderes de que está investida pelo artigo 202º da Constituição, julgaram a ação administrativa sub specie procedente. E, com fundamento na ilegalidade, proveniente da preterição do direito de audiência, declaram a anulação do ato administrativo impugnado, com todas as legais consequências.

Perante a complexidade do acórdão em análise, e derivado de todos os aspetos a se considerar, poder-se-á expor os relatos, executados por diversos sujeitos, que relevam para a decisão.  

O relator Carlos Luís Medeiros de Carvalho, com voto anexo, pronunciou-se pelo descontentamento quanto à fundamentação do julgamento que obteve maioria relativamente à improcedência da invocada violação do dever de fundamentação. Refere que julgaria procedente o fundamento de ilegalidade sustentado na infração do dever de fundamentação, dado que o ato impugnado, além de carecido de fundamentação, não cumpriria ainda as exigências normativas impostas pelo comando constitucional presente no artigo 268º/3 CRP, e pelo quadro legal que o concretiza de harmonia com o preceituado nos artigos 152º e 153º do CPA.

Determina que carece de fundamentação, porquanto uma decisão materialmente administrativa, embora contida num ato formalmente legislativo, encontra-se sujeito ao regime geral de invalidade do ato administrativo. Sendo desse modo, suscetível de vir a ser impugnada nos tribunais administrativos sem qualquer limitação quanto às causas de invalidade administrativa, já que, para além dos vícios de violação de lei, se incluem necessariamente os vícios relativos ao procedimento ou de forma, sobretudo o da falta de fundamentação.

Em contrapartida, apresenta a ideia de que do quadro normativo registado, extrai-se que fundamentar consiste em anunciar, expressamente, as razões ou motivo que conduziram o órgão administrativo à prática de determinado ato, ato esse que deverá conter, devidamente os fundamentos de facto e de direito em que assenta a decisão. Atendendo-se que cada ato é produzido em função de circunstâncias concretas e do seu tipo concreto, cabe ao tribunal, em cada caso, clarificar a sua eficiência mediante a adoção de um critério prático que consiste na indagação sobre se um destinatário normal, face ao itinerário cognoscitivo e valorativo constante do concreto ato em causa, ficou em condições de saber o motivo por que se decidiu num sentido e não noutro.

Mediante todas estes factos, e confrontando com o quadro normativo aplicável ao julgamento do caso concreto e presente, o teor do ato impugnado, efetivamente do mesmo não resulta, com clareza, a explicitação da decisão de declaração de interesse público das instalações e infraestruturas pertencentes a A. Embora, seja percetível o que se encontra expresso no preâmbulo do DL nº 244/2015 que com a declaração de interesse público das grandes instalações petrolíferas existentes pretendeu-se “dar resposta às preocupações manifestadas tanto pela Autoridade da Concorrência como pela Agência Internacional de Energia”, dado “pela sua capacidade e localização” revelarem “uma importância estratégica para o mercado petrolífero e para a segurança do abastecimento nacional” e, por isso, deviam “permitir o acesso aos operadores de acordo com determinadas condições agora concretizadas - não discriminação, transparência e publicidade”. O consagrado não tem fundamento para alcançar a devida e exigida fundamentação do ato administrativo contido no artigo 34º-A, nº5 do diploma em causa.

Sendo que no contexto não se extrai a motivação e a explicitação das razões da declaração de interesse público das instalações e infraestruturas detidas pela A., permitindo a esta ter perfeito conhecimento dessas razões, mormente quais os fundamentos táticos e jurídicos que foram tidos em consideração para a emissão da decisão. Concluindo que teria, ainda, julgado como verificada a infração ao dever de fundamentação e anularia o ato impugnado com tal fundamento.

No decorrer do processo de decisão, manifestou-se Maria Benedita Malaquias Pires Urbano no domínio da declaração de voto. Esclarece que a inclusão de atos administrativos em diplomas legislativos configura uma situação sui generis que pode justificar a busca de soluções originais no que respeita ao cumprimento das regras relativas ao seu procedimento de feitura. Reconhecendo-se a existência de formas alternativas de cumprimento.

No caso concreto, e no que respeita ao dever de fundamentação, entende que a justificação enquadrada no preâmbulo do diploma legislativo em questão é de molde a suprir a ausência de fundamentação especifica do ato administrativo. O mesmo não vale para o dever de audiência, dado que não existe dados no processo que permitam terminar que, por qualquer forma, direta ou indireta, tenha sido cumprido.  

A respeito da alegada violação do direito de propriedade, revela-se que, de facto, houve uma compressão deste direito, mas os exatos moldes em que o legislador configurou esta compreensão, nomeadamente porque justificada por variados interesses públicos, nomeadamente, a proteção da concorrência, não permite concluir que se trate de restrição inconstitucional deste direito económico fundamental, concretizando em várias dimensões, algumas das quais consideradas análogas a direitos, liberdades e garantias.

Finalizando o relatório determinante da decisão, resta apresentar o voto de vencido, nos termos da declaração que junta executado por Jorge Artur Madeira dos Santos. Primeiramente, debruça-se sobre o direito à audiência prévia, considerada como uma formalidade obrigatória no procedimento administrativo tendente a uma tomada de decisão (artigo 121º CPA). O ato impugnado, na medida em que consta de um diploma legal, não foi antecedido de um procedimento administrativo. Daí que não houvesse sido cumprida a formalidade, razão pela qual o ato não enferma do vício de preterição dela.

Enquanto inserido num diploma legal, o ato impugnado está naturalmente desprovido de fundamentação. Admitindo-se, deste modo, que os fundamentos do ato não tinham de estar presentes no preâmbulo do diploma, uma vez que os preâmbulos são facultativos e não dispõem de qualquer força normativa. No preciso momento processual, encontra-se presente a ideia de que a ação dos autos impugnou um autêntico ato administrativo. Trata-se de um ato que procedeu à perda de utilidades de uma coisa privada, sem simultaneamente prever uma compensação ao “dominus”. Reduzindo-se, assim, em duas hipóteses: ou o ato carece de sustento na lei ordinária - e é, portanto ilegal; ou baseia-se na lei, mas esta tem de ser havida como inconstitucional (artigo 62º da CRP) - e a ilegalidade do ato ressurge. Portanto, e em qualquer caso, o ato é considerado ilegal e deveria ser anulado por violação de lei.

No sentido destas declarações, seria recusada a presença dos vícios formais invocados. Julgando a ação dos autos procedente por violação de lei de fundo.

• Fundamentos

Dever-se-á clarificar que o ato contido no artigo 34º-A, nº5, do DL nº 31/2006 e que procedeu à declaração do interesse público das “grandes instalações petrolíferas existentes” conforme definidas no artigo 3º - alínea p) do mesmo diploma, constitui um ato materialmente administrativo, de modo que, contenciosamente impugnável, torna-se irrelevante a fisionomia formal do seu continente, no caso um ato jurídico legislativo (decreto-lei).

Destacando-se o facto de que o ato impugnado não incide, nem corresponde a uma escolha política primária e/ou que, no exercício da função legislativa, envolva uma opção material sobre definição e prossecução de interesses coletivos essenciais no domínio das instalações petrolíferas de armazenamento e de transporte por conduta construídas ou a construir. Focando antes corporizar a emissão, de modo autoritário e no exercício da função administrativa, de um ato individual e no exercício da situação concretas das instalações de armazenamento e transporte de conduta pertencentes à recorrente.

Recordando que a mesma, fundamenta a ilegalidade do ato impugnado, sustenta que o mesmo infringiu o procedimento legalmente previsto para a declaração de interesse público (artigo 34º-A,nº 1 a 4, do DL nº 31/2006), determinado pela violação do princípio da separação de poderes. Violação essa decorrente de uma “invasão” de domínio reservado à função administrativa, no exercício da atividade legislativa.

Artigo 34.º-A

Interesse público

1 - Podem ser consideradas de interesse público as instalações petrolíferas de armazenamento e de transporte por conduta, que pelas suas características físicas, nomeadamente a sua capacidade e localização, e pela inexistência de alternativas viáveis à sua utilização, devam estar acessíveis em condições de concorrência, transparência e não discriminação, nos termos definidos no presente decreto-lei e respetiva regulamentação.

2 - Para efeito do disposto no número anterior, podem ser declarados de interesse público os centros de operação logística e as grandes instalações de armazenamento, tal como definidos nas alíneas b) e o) do artigo 3.º

3 - A declaração de interesse público compete ao membro do Governo responsável pela área da energia, sob proposta da ENMC, E.P.E., após consulta ao Conselho Nacional para os Combustíveis e à Autoridade da Concorrência.

4 - A Autoridade da Concorrência pronuncia-se, no prazo máximo de 30 dias, no âmbito das suas competências.

5 - São declaradas de interesse público as grandes instalações petrolíferas existentes, conforme definidas na alínea p) do artigo 3.º.

Na situação presente defende-se que não ocorre qualquer violação do princípio da separação de poderes - consagrado no artigo 111º da CRP. Já que a mesma envolve, no que releva para o caso, a emissão por parte de órgão de soberania de um ato que invada poder que se mostre conferido apenas a outro órgão de soberania. O foco de análise está na aferição da legalidade de uma atuação do Governo, órgão que, no plano constitucional, exerce e detém uma dupla função, dado que se encontra dotado, em simultâneo, de poderes de função política-legislativa, enquanto “Governo-legislador”, e de poderes executivos próprios da função administrativa, “Governo-administrador”, enquanto órgão superior da Administração Pública. 

O ato impugnado em causa retrata a ocorrência de um ato emitido pelo Governo, que se mostra inserido naquilo que constituem os seus poderes constitucionais na sua dupla dimensão funcional, mas com desvio do devido e adequado procedimento, não gerador de violação do princípio da separação de poderes, mas, ao invés, das regras disciplinados do procedimento correspondente à função exercida e no qual o ato se deva integrar. 

É essencial realçar que o Governo é um órgão que exerce, simultaneamente, em termos constitucionais a função legislativa e a função administrativa, possuindo uma vasta liberdade de escolha de meios de criação legal e respetiva execução. Razão pela qual será em torno do controlo da concreta escolha feita da observância do devido e adequado procedimento e respetivas regras que cumprirá analisar a situação vertente em consonância, aliás, com o que se mostra igualmente peticionado por A..

É pertinente, posteriormente a este raciocínio, analisar a invocada infração das regras procedimentais devidas e impostas para emissão do ato concreto, tanto em termos do alegado incumprimento das etapas procedimentais previstos para a declaração de interesse público das instalações petrolíferas de armazenamento e de transporte por conduta, como também quanto à preterição do direito de audiência prévia e do dever de fundamentação.

Note-se que, para além daquilo que é a sujeição dos atos formalmente legislativos ao controlo direto da constitucionalidade por parte do Tribunal Constitucional, os atos materialmente administrativos, ainda que formalmente contidos em diploma legislativo ou regulamentar, revelam-se passíveis de impugnação contenciosa nos tribunais administrativos. Determinando que essa impugnação seja fundada em qualquer das causas de invalidade administrativa de que os atos possam conter, mormente, seja por ilegalidades materiais geradoras de violação de lei ou de desvio de poder, seja, também, por ilegalidades formais ou de procedimento. 

Num caso como o em análise, em que o concreto preceito do diploma legal em questão se reduz, efetivamente, a um ato administrativo, praticado sob a forma de lei, depara-se sujeito ao controlo jurisdicional dos tribunais administrativos, e a fontes de invalidade e de regime próprios daquele tipo de atos jurídicos. 

No procedimento da apresentação de fundamentos, deve-se, ainda, clarificar que mostra-se como improcedente a invocada violação das regras e procedimentos definidos no artigo 34º-A do DL nº31/2006 para a declaração de interesse público já que as mesmas, enquanto regras legais ainda não vigentes à data da emissão do ato (artigo 8º do DL nº244/2015), não podem constituir parâmetro de validade ou padrão aferidor de legalidade. A validade ou a legalidade do ato em causa terá de ser concretizada de acordo com o quadro das disposições da lei anterior e vigente no momento em que o mesmo foi emitido. Neste sentido, os demais fundamentos de ilegalidade invocados pela A. nos segmentos respeitantes à preterição do direito de audiência e à infração do dever de fundamentação, serão analisados com referência ao quadro legal então vigente. 

Nessa linha de pensamento, importa concluir que se presenciou a verificação da infração relativamente ao direito de audiência (artigo 267º/5 da CRP, 12º e 121º do CPA), levando a que se considere a invalidade do ato impugnado. Expondo que a prática de um ato administrativo como o presente, com o decorrente impacto na situação jurídicas dos bens detidos e pertencentes à A., estava, em decorrência da necessidade de observação do príncipio da participação por parte dos órgãos da Administração Pública, sujeita ao dever de audiência tal como imposto pelo artigo 121º do CPA e ao mesmo devia obediência e estrita observância. Retomando as alegações declaradas pela recorrente A, poder-se-á admitir que não lhe foi permitida a apresentação da defesa no procedimento de formação da decisão que a viria a afetar, como afetou. Desse modo, uma vez que lhe dizia diretamente respeito, não tendo, assim, emitido pronúncia sobre toda as questões com interesse para aquela decisão. A participação por parte de A. não terá ocorrido no processo, mostrando-se, assim, como infringido o disposto nos artigos 12º e 121º do CPA, na certeza de que, concretamente, nada na situação vertente dispensava a realização desta mesma audiência prévia. 

Todavia, quanto ao dever de fundamentação, já não se revela justo o fundamento de ilegalidade derivado da sua infração. Tal conclusão prende-se com o facto de que o preâmbulo do diploma explicita, com suficiente concretização, clareza e congruência as razões da imediata declaração de interesse público das “grandes instalações petrolíferas existentes” que, segundo as definições do diploma, eram apenas as instalação de armazenamento e transporte por conduta detidas pelo A.. Designadamente, a necessidade de dar resposta às preocupações manifestadas tanto pela Autoridade da Concorrência como pela Agência Internacional de Energia, considerando que pela sua capacidade e localização estratégica, tais instalações são tidas como importantes para o mercado petrolífero e para a segurança do abastecimento nacional, devendo, por isso, permitir o acesso aos operadores de acordo com as condições agora concretizadas de não discriminação, transparência e publicidade. 

Perante estas observações, importa considera como verificada apenas a ilegalidade relativa à preterição do direito de audiência prévia, segundo a qual se gera, em concreto, uma mera anulabilidade nos termos do artigo 163º do CPA e não de nulidade já que não está preenchida a previsão do artigo 161º/2 - alínea d), do mesmo Código. A justificação da mesma deve-se que a violação de um direito, liberdade e garantia ou direito de natureza análoga ser, em princípio, geradora de mera anulabilidade, só sucede a nulidade do ato administrativos nos casos previstos na lei e no caso dessa violação se traduzir na ofensa do núcleo ou conteúdo essencial desses direitos. 

Quanto a esta temática, há ainda que expor que embora o direito de participação e audiência dos interessados, se reflita como uma imposição constitucional, a sua violação não constitui sempre e necessariamente a ofensa àquele núcleo duro ou ao seu conteúdo essencial. No presente caso, não se reconhece que se seja perante uma situação em que o legislador haja cominado expressamente com a forma de invalidade da nulidade, nem que exista uma ofensa do conteúdo essencial de direito, liberdade e garantia ou direito de natureza análoga. 

Dando continuidade à análise da decisão tomada, haverá que incidir sobre a suposta violação do princípio da proteção da confiança imanente ao Estado de direito democrático (artigo 2º da CRP e 10º do CPA), proferida pela recorrente A.. O princípio em causa, corolário do princípio do Estado de direito democrático, constitui-se como uma garantia da estabilidade e segurança jurídica. 

De acordo com o Tribunal Constitucional, o princípio da proteção da confiança, enquanto tutela de expectativas dos destinatários dos atos da autoridade pública, para que a confiança seja tutelada é necessário que estejam reunidos três pressupostos: i) que as expectativas de estabilidade do regime jurídico em causa tenham sido induzidas ou alimentadas por comportamentos dos poderes públicos; ii) que tais expectativas sejam legítimas, fundadas em boas razões, a avaliar no quadro axiológico jurídico-constitucional; iii) que o cidadão tenha orientado a sua vida e feito opções decisivas, precisamente, com base em expectativas de manutenção de um terminado regime jurídico. Existindo um requisito cumulativo, na medida em que dever-se-á proceder ao balanceamento ou contraposição dos interesses particulares desfavoravelmente afetados pela alteração legislativa operada no quadro normativo com o interesse público prosseguido ou que fundamentou tal alteração. 

Nesta dimensão, haverá que apreciar uma eventual lesão da proteção da confiança, na medida em que se deverá apurar se o Estado, no uso dos seus poderes, tomou efetivamente decisões ou adotou comportamentos suscetíveis de gerar tais expectativas de continuidade, se as mesmas tomaram decisões ou fizeram planos de vida baseado nessas mesmas perspetivas. Além de se averiguar se tais expectativas na continuidade da política estadual eram legitimas, já que fundadas ou justificadas por razões sérias apoiadas em bens e valores constitucionalmente protegidos, e se a mudança de comportamento por parte dos poderes públicos não foi reclamada ou exigida por um interesse público.

Se é reconhecido que A. construiu e desenvolveu as suas instalações e infraestruturas e, assim, o seu modelo de negócio no quadro do regime legal vigente disciplinado, primeira, pela Lei nº 1947, de 12.02.1937, e, depois, pelo DL nº 31/2006, e que, muito possivelmente, o fez no pressuposto de que aquele regime se manteria, temos que o ato impugnado e quadro normativo aportado pelo DL nº 244/2015 não envolve uma qualquer violação do princípio da proteção da confiança e da segurança jurídica. 

A recorrente, ainda, sustenta que o ato impugnado ao haver declarado de interesse público as instituições e infraestruturas por si detidas, estribando-se e fazendo para tal aplicação do novo regime legal inserto no artigo 24º/4 do DL nº 31º/2006, viola os comandos constitucionais insertos nos artigos 17º, 18º e 61º CRP.

Dado que as limitações decorrentes das obrigações de garantia de uma “reserva mínima de 10% de capacidade disponível para utilizações de curto prazo” e do assegurar da “disponibilização das instalações sempre que as propostas de utilização de longo prazo não sejam concretizadas”, feitos sem devida compensação e indemnização, traduzem restrições ou limitações à iniciativa privada e à liberdade de empresa sem cobertura dos referidos comandos constitucionais. 

Por apelo ao princípio geral da liberdade enquanto decorrência da liberdade económica, a regra seria o livre exercício das atividades produtivas pela generalidade dos sujeitos económicos, mormente, dos agentes privados perante o Estado. Todavia, nos próprios termos constitucionais, o direito de abstenção do Estado face aos indivíduos ou às pessoas coletivas, partilha de alguns elementos dos direitos, liberdades e garantia e beneficia do competente regime enquanto direito de natureza análoga. 

O direito à livre iniciativa económica privada, incluindo no setor da energia e, em particular, da área petrolífera, não constitui um “direito absoluto”, além de não se demonstrar dotado de “valor absoluto”. No sentido em que, quer em termos constitucionais quer em termos legais, pode vir a ser objeto de introdução de limites e de restrições por parte do Estado - decorrentes do “interesse geral”. 

Não é possível determinar que, na definição feita pelo legislador ordinário do quadro normativo em questão e naquilo que seja a sua aplicação, através da emissão do ato administrativo de declaração de interesse público de grande instalação ou infraestrutura petrolífera, se possa considerar que existe uma violação dos artigos 17º, 18º e 61º/1 da CRP, já que se tem a mesma como ajustada e proporcional ao exercício dos direitos e interesses em confronto. 

Passando à apreciação do fundamento de ilegalidade atribuída, erroneamente, ao ato impugnado deve ser referido que a pretensão é julgada improcedente. A base desta mesma decisão deve-se ao facto que nem o ato impugnado, nem o regime normativo com o qual se confronta, envolvem a privação do direito de propriedade da A. sobre as suas instalações e infraestruturas. Entendendo-se que o ato de declaração de interesse público daquelas instalações e infraestruturas não envolve para os respetivos titulares uma qualquer extinção do direito de propriedade sobre as mesmas. 

Como último fundamento de ilegalidade acometido ao ato impugnado, apresenta-se a violação do artigo 49º do TFUE, já que o mesmo desenvolveria um desrespeito à sua liberdade de estabelecimento. Em primeira análise, deve-se evidenciar que da jurisprudência do TJUE decorre a possibilidade de existência de restrições à liberdade de estabelecimento, derivado de razões imperiosas de interesse geral, e a sua admissão quando justificada. Acrescentando-se a possibilidade de imposição de obrigações e a introdução de restrições às empresas e aos operadores que ocupem uma posição estratégica e incontornável no mercado quando destinadas a assegurar e defender o funcionamento deste. Importa, ainda atentar que devem ser consideradas restrições à liberdade de estabelecimento e/ou à livre prestação de serviços todas as medidas que proíbam, perturbem ou tornem menos atrativo o exercício das liberdades garantidas, pelo referido artigo 49º do TFUE. 

Transpondo estas considerações precisas para o caso, e tendo presente o quadro normativo convocado, para além de não estarem em causa quaisquer restrições ou limitações que se destinem a assegurar o benefício de nacionais de Estado-Membro em detrimento de nacionais de outro Estado-membro gerando uma discriminação em razão da nacionalidade, também não se vislumbra que as restrições ou limitações em causa contendam com a liberdade de estabelecimento tal como a mesma se mostra consagrada no artigo 49º do TFUE e vem sendo interpretada e concretizada pela jurisprudência da União.

• Doutrina e jurisprudência 

No seguimento de todos os argumentos expostos, haverá que incidir sobre uma análise precisa, relativamente a fenómenos relevantes para a decisão, nomeadamente quanto ao ato administrativo, o princípio da separação de poderes, o dever de fundamentação e o direito de audiência. Na medida em que estes aspetos constituem parâmetros de estudo no programa escolar. 

Numa primeira abordagem, haverá que realizar alguns esclarecimentos quando ao ato administrativo. Relevante será defini-lo como ato jurídico unilateral praticado por um órgão de Administração no exercício do poder administrativo e que visa a produção de efeitos jurídicos sobre uma situação individual num caso concreto. Considerando que designa essencialmente os atos submetidos à fiscalização dos tribunais administrativos, o que significa que o conceito funciona acima de tudo ao serviço dos direitos e interesses particulares. Trata-se como uma decisão de um órgão da Administração Pública que ao abrigo das normas de direito público visa produzir efeitos jurídicos num caso concreto. 

Numa perspetiva mais detalhada, deve determinar-se que o ato administrativo consiste num ato jurídico, ou seja, uma conduta voluntária. Além de se tratar de ato praticado por um órgão da administração, sendo, assim, um ato organicamente administrativo. Dado que provém da Administração Pública em sentido orgânico ou subjetivo. Demonstra que só órgãos da Administração Pública os podem praticar. 
Um outro elemento do ato em questão, é o facto de este dever ser praticado no exercício do poder administrativo. Partindo-se do pressuposto que só os atos praticados no exercício de um poder público para o desempenho de uma atividade administrativa de gestão pública, serão atos administrativos. Desta ideia resulta, em consequência que não são atos administrativos os atos jurídicos praticados pela Administração Pública no desempenho de atividade de gestão privada nem os atos políticos, os atos legislativos e os atos jurisdicionais, ainda que praticados por órgãos da Administração, sejam ausentes de poder administrativo.  

Essencial será clarificar quais os efeitos jurídicos produzidos sobre uma situação individual num caso concreto. Esta ideia pretende estabelecer a distinção entre os atos administrativos, que têm conteúdo individual e concreto, e as normas jurídicas emanadas da Administração Pública, nomeadamente os regulamentos, que possui conteúdo geral e abstrato. Perante tal, dever-se-á entender que o que está em causa não se trata de o ato, em determinada altura, estar ou não a produzir efeitos mas o facto de que visa produzir efeitos, ainda que de momento não os esteja a produzir por estar sujeito a uma condição suspensiva, a um termo inicial, etc. Levando à conclusão que o ato administrativo é aquele que visa produzir dados efeitos jurídicos. 

Quanto ao ato administrativo há que salientar algumas das suas características mais importante, como a sua subordinação à lei - sendo que, nos termos do princípio da legalidade, o ato administrativo tem de ser no seu todo, conforme à lei; presunção de legalidade - traduzido no efeito positivo do princípio da legalidade, todo o ato administrativo, porque emana de uma autoridade, de um órgão da Administração, e porque é exercício de um poder público regulado pela lei, presume-se legal até decisão em contrário do Tribunal competente. Há que ter em conta, também, a característica da imperatividade, sendo uma consequência da característica anterior. Por ser emitido por um órgão soberano e por se tratar de uma manifestação de vontade deste, por se presumir à legalidade vigente, o ato administrativo goza de imperatividade. Esta imperatividade traduz-se em que o seu conteúdo é obrigatório para todos aqueles em relação aos quais o ato seja eficaz, e é o nomeadamente tanto para quem o executa como para quem o acata. A revogabilidade do ato administrativo, admite que este tenha natureza revogável por parte da Administração, uma vez que a sua função é prosseguir o interesse público. Neste sentido, o ato administrativo é por essência revogável, o que permite à Administração prosseguir às modificações necessárias sempre que sejam suscitados problemas, tomando sempre em conta o interesse comum. Em simultâneo, está presente a característica da sanabilidade. A sanabilidade, esclarece que o ato ilegal é suscetível de recurso contencioso e, se for anulável, por ser anulado pelo Tribunal Administrativo. 

Deve-se ainda referir a característica da autoridade (consequência do poder de decisão unilateral da Administração, que se traduz na obrigatoriedade do ato administrativo para todos aqueles, relativamente a quem ele produza os seus efeitos), sendo que para além destas importa salientar as três principais características especificas do ato administrativo definitivo e executório - condição necessária do uso da força, possibilidade de execução forçada e imputabilidade contenciosa. Quanto à primeira, a Administração não pode fazer uso da força sem primeiro ter adquirido a legitimidade necessária para o efeito, praticando um ato definitivo e executório. A segunda característica, agora, apresentada retrata que o ato definitivo e executório, se não for acatado ou cumprido pelos particulares, pode em princípio ser-lhes imposto pela Administração por meios coativos. A última característica aborda a situação em que o ato definitivo e executório é suscetível de recurso contencioso, no qual os interessados podem alegar a ilegalidade do ato e pedir a respetiva anulação. Por via de regra, os atos que não sejam definitivos e executórios não são suscetíveis de recurso contencioso perante os Tribunais Administrativos. A imputabilidade contenciosa é, assim, uma característica especifica dos atos administrativos definitivos e executórios. 

Dada a complexidade do ato administrativo e do seu regime, e retomando o que terá sido analisado no presente acórdão, será relevante, por fim, conhecer os vícios que poderão surgir nos atos administrativos. De acordo com o professor Freitas do Amaral e a maioria da doutrina, são denominados cinco possíveis vícios do ato administrativo: usurpação de poder, incompetência, vícios de forma, violação de lei ou desvio de poder. Classificando os dois primeiros vícios como ilegalidade orgânica, o terceiro corresponde à ilegalidade formal e os últimos reconduzem à ilegalidade material. 

A usurpação de poder consiste na ofensa por um órgão da Administração Pública do princípio da separação de poderes, por via da prática de ato incluído nas atribuições do poder judicial ou do poder administrativo (artigo 133º/2 - alínea a CPA). Distinguindo-se em duas modalidades, nomeadamente, a usurpação do poder legislativo (a Administração pratica um ato que pertence às atribuições do poder legislativo) e a usurpação do poder judicial (a Administração pratica um ato que pertence às atribuições dos Tribunais). Relativamente ao vício da incompetência, este traduz-se na prática, por um órgão da Administração, de um ato incluído nas atribuições ou na competência de outro órgão da Administração. Pode revestir várias modalidades. Segundo um primeiro critério, pode classificar-se em incompetência absoluta ou incompetência por falta de atribuições, que se observa quando um órgão da Administração pratica um ato fora das atribuições da pessoa coletiva a que pertence; e incompetência relativa ou incompetência por falta de competência, é aquela que se verifica quando um órgão de uma pessoa coletiva pública pratica um ato que se encontra fora da sua competência, mas que pertence à competência de outro órgão da mesma pessoa coletiva. O outro critério reporta quatro categorias diversas, quanto à incompetência em razão da matéria (quando um órgão da Administração invade os poderes conferidos a outro órgão da Administração em função da natureza dos assuntos), da hierarquia (quando se invadem os poderes conferidos a outro órgão em função do grau hierárquico, nomeadamente quando o subalterno invade a competência do superior, ou quando o superior invade a competência própria ou exclusiva do subalterno), do lugar (quando um órgão da Administração invade os poderes conferidos a outro órgão em função do território) e em razão do tempo (quando um órgão da Administração exerce os seus poderes legais em relação ao passado ou em relação ao futuro - salvo se a lei, excepcionalmente, o permitir). 

De seguida, apresentar-se-á, a violação da lei dado que retrata uma discrepância entre o conteúdo ou o objeto do ato e as normas jurídicas que lhe são aplicáveis. O vício de violação de lei, assim definido, configura uma ilegalidade de natureza material: neste caso, é a própria substância do acto administrativo, é a decisão em que o ato consiste, contrária a lei. Tem lugar, normalmente, quando no exercício de poderes vinculados, a Administração decida coisa diversa do que a lei estabelece ou nada decide quando a lei manda decidir algo.

O desvio de poder, o último vício a tratar, este trata-se do exercício de um poder discricionário por um motivo, essencialmente, determinante que não condiga com o fim que a lei visou ao conferirei aquele poder. O desvio de poder pressupõe, portanto, uma discrepância entre o fim legal e o fim real. Determina-se que para avaliar a existência de um vício de desvio de poder, deve proceder às seguintes operações: apurar qual o fim visado pela lei ao conferir a certo órgão administrativo um determinado poder discricionário (fim legal), e averiguar qual o motivo principal determinante da prática do acto administrativo em causa (fim real). Posteriormente, procede-se à averiguação se este motivo, principalmente, determinante corresponde ou não com aquele fim legalmente estabelecido (se houver correspondência, o ato será considerado legal e, portanto, válido; se não houver correspondência o ato será ilegal por desvio de poder e, portanto, inválido). É fundamental referir que o desvio de poder pode correr por motivo de interesse público, quando a Administração visa alcançar um fim de interesse público, embora diverso daquele que a lei impõe; ou por motivo de interesse privado, quando a Administração não prossegue um fim de interesse público, mas um fim de interesse privado. 

Um fundamento que deverá ser examinado, será a declaração do interesse público presente no artigo 34ºA, nº5 do DL nº 31/2006, no paradigma do princípio da prossecução do interesse público por parte da Administração Pública (artigo 266º/1 da CRP e o artigo 4º/1 do CPA). Existem aspetos essenciais do interesse público que cabe a órgão de soberania prosseguir. Outros aspetos podem ser de grande importância para as pessoas colectivas públicas e para os particulares e devem ser prosseguidos pelo Estado-Administração e outras entidades públicas. Este princípio revela que é a lei que define que interesses públicos cabe à administração prosseguir; que é da competência da administração interpretar o que se considera como interesse público quando a definição legal não é exaustiva e que o interesse público delimita a capacidade de atuação das pessoas coletivas públicas. Reconhecendo-se que é o princípio motor da Administração Pública, dado que esta atua, move-se e funciona para prosseguir o interesse público, como seu único fim.

Não se poderá deixar de referir que o interesse público corresponde ao interesse coletivo, é o interesse geral de uma determinada comunidade, traduzindo-se na exigência de satisfação das necessidades coletivas. Sendo que este divide-se em interesse primário que é aquele cuja a definição e satisfação cabe aos órgãos governativos do Estado, no desempenho das funções política e legislativa. O interesse secundário cuja definição é feita pelo legislador, mas cuja a satisfação cabe à Administração Pública no desempenho da função administrativa.

Confrontado o que terá sido declarado pela recorrente, em sede de alegações, é essencial expor que do princípio emergem diversas consequências, sendo uma delas, o facto de que se um órgão da Administração Pública praticar um ato administrativo que não tenha por motivo principalmente a prossecução do interesse público posto pela lei a seu cargo, esse ato estará viciado por desvio de poder, sendo um acto ilegal, como tal anulável contenciosamente. Além de que a obrigação de prosseguir o interesse público exige da Administração Pública a adoção em cada caso concreto as melhores soluções possíveis do ponto de vista administrativo, é o chamado dever de boa administração. 

Dando continuidade a esta exposição de conteúdos, há que abordar o princípio da separação de poderes, que segundo a recorrente A. terá sido violado. Na perspetiva do professor Marcelo Rebelo de Sousa, o princípio desdobra-se em duas dimensões: dimensão negativa - impõe que, quando no exercício de uma função do Estado para o qual estejam constitucionalmente habilitados, os órgãos do poder politico não possam praticar atos que se reconduzam a outra função do Estado, Nada diz, contudo, acerca da concreta repartição de competências entre esses órgãos. Enquanto que na dimensão positiva, revela-se como princípio organizativo de otimização do exercício das funções do Estado, esta exige uma estrutura orgânica funcionalmente correta do aparelho público, aferida por referência às ideias de aptidão, responsabilidade e legitimação: as funções do Estado devem ser distribuídas pelos órgãos mais adequados em função da sua natureza e dos seus serviços, da forma e dos procedimentos da sua atuação e da sua legitimação, de modo a que decidam de forma responsável e que pelas suas decisões possam ser responsabilizados.

Derivado do que terá sido alegado pela recorrente no caso concreto, deve evidenciar-se a existência de uma reserva de legislação perante a administração que é assegurada pelo princípio da legalidade, que nesta estrita medida surge como princípio concretizado da separação de poderes. A preferência de lei assegura que os atos de administração não revoguem ou derroguem os atos legislativos, sendo antes estes a prevalecer sobre os primeiros; a reserva de lei assegura que a administração não realize escolhas primárias e, portanto, do domínio da função legislativa. Alertando para o facto de que a emissão de regulamentos, desde que legalmente conformes, não corresponde ao exercício administrativo da função legislativa: os regulamentos são puros atos da função administrativa e não constituem, portanto, sequer “legislação material”.

Todavia, é de ressalvar, em simultâneo, a reserva da administração perante a legislação, na medida em que no direito português é indiscutível a existência de reservas específicas de administração perante o legislador, consagradas em favor de entes da administração autónoma, algumas das quais são objeto de garantia constitucional (artigo 76º/2, 225º/3, 228º, 241º CRP): nestas situações a reserva de administração impede mesmo a emissão de legislação para além do estritamente exigido pela reserva de lei. A questão de saber se existe uma reserva geral de exercício da função administrativa em favor da administração pública, oponível perante o poder legislativo, faz surgir uma discussão doutrinária relevante. A opinião maioritária é a de que não existem limites à função legislativa decorrentes de uma zona irredutível do poder administrativo; nada impediria, portanto, a lei de assumir conteúdos e funções típicas de atos de administração, como atos e regulamentos administrativos, e mesmo de interferir com a vigência de contratos administrativos. Tal solução, tudo visto e reponderado, não é, contudo, satisfatória. 
A inexistência de quaisquer limites à função legislativa perante a administração é totalmente incompatível com o princípio da separação dos poderes. A mais intensa legitimidade democrática do legislador e a necessidade de controlo parlamentar do executivo não são argumentos em contrário da reserva de administração, pois o significado último do princípio da separação dos poderes é precisamente o de evitar que a distribuição do poder pelo aparelho público conduza a situações de omnipotência.

A existência de uma reserva geral de administração fundamenta-se no entendimento do princípio da separação de poderes como comando de otimização da distribuição orgânica das funções: efetivamente, tendo em conta as suas características orgânico-pessoais e orgânico-institucionais, a administração é mais apta e encontra-se mais legitimada para exercer, de modo auto-responsável, a função administrativa.

Quanto ao dever de fundamentação, consagrado no artigo 124º do CPA, este determina que todos os atos administrativos que preencham os requisitos do artigo mencionado, devem ser fundamentados. Da mesma forma deverão ser cumprimentos os requisitos de fundamentação (artigo 125º do CPA), que deverá ser expressa, clara, congruente e completa. Na ausência desta, a fundamentação padece de invalidade por vício de forma, tendo como consequência a anulabilidade.

Relacionado, de certo modo, com este dever encontra-se um direito que, simultaneamente, terá sido alvo de foco por parte da recorrente A., que se designa de princípio da participação (artigo 267º da CRP e o artigo 8º do CPA), nomeadamente, quanto ao direito de audiência. Este princípio entende que Administração Pública deve assegurar a participação dos particulares na formação das decisões que lhes disserem respeito e/ou que têm interesse direto nas mesmas, através da audiência (artigo 121º do CPA). A fase de audiência, retrata uma manifestação do princípio da colaboração da Administração com os particulares. Trata-se de um dever com dignidade constitucional (artigo 2º da CRP) e um direito genérico de participação dos particulares através da audiência prévia dos interessados. Concluindo-se que a consequência da sua falta, impõe a existência de uma ilegalidade quando exigido por lei (vício de forma).  

• Tomada de posição 

Cabe, por fim, valorar o acórdão na sua totalidade, tomando em considerações todos os argumentos apresentados. 

Refletindo sobre todos os aspetos analisados, é relevante citar, desde já, que o processo do ato administrativo possui um regime muito específico e determinado que não permite qualquer falha ou ausência de algumas das suas fases. Sendo que verificada alguma ilegalidade no decorre do mesmo, o ato poderá e deve ser anulado na sua totalidade. Todavia, ressalva-se o facto de que as consequências presentes no âmbito do ato administrativo, deverão ser alvo de análise breve - ilegalidade (presente na verificação da ausência do direito de audiência), nulidade e anulabilidade do ato administrativo. 

Uma das “consequências” observáveis será a legalidade, proveniente de vícios. Os requisitos de legalidade, cuja análise origina a ilegalidade dos atos da administração, dizem respeito aos diferentes pressupostos e elementos daqueles atos. Considerando-se que a ilegalidade manifesta-se assim, de formas diversas, consoante o requisito de legalidade que seja concretamente violado. As formas específicas de manifestação da ilegalidade designam-se como vícios. Sendo que destes podem ser subjetivos e objetivos e, dentro dos últimos, formais, materiais e funcionais. Por outro lado, os vícios podem ser próprios ou consequentes, consoante afetem diretamente o ato que deles padece ou atos anteriores dos quais a legalidade daquele depende.

A teoria dos vícios do ato administrativo (sobre o conceito de vicio) surgiu no direito administrativo francês do século XIX. O único mecanismo de reação dos particulares contra os atos administrativos ilegais era então o chamado recurso por excesso de poder; a partir do conceito de excesso de poder foram progressivamente sendo autonomizados os vários vícios do ato administrativo, designadamente a incompetência, o vício de forma, a violação de lei e o desvio de poder. Contudo, a tendência atual, na doutrina portuguesa, é para relativizar a teoria dos vícios do ato administrativo - mesmo que outrora fora, intensamente, adotada. No plano substantivo, entende-se que os cinco vícios identificados não correspondem a um catálogo taxativo de formas de ilegalidade do ato administrativo; no plano processual, deixou de ter qualquer fundamento a exigência de alegação dos vícios dos atos administrativos são hoje patentes; esta consiste “no facto ou factos integradores do vício ou vícios imputados ao ato impugnado”. 

Em simultâneo, deve atender-se à nulidade (artigo 133º do CPA). Os aspetos típicos do regime dos atos nulos, tal como podem induzir-se dos regimes especificamente previstos para diversos atos jurídicos da administração, são: os atos nulos não produzem qualquer efeito jurídico, independentemente de declaração jurisdicional ou administrativa; não tem carácter vinculativo e não são suscetíveis de execução coerciva; a invocação da sua nulidade, mesmo mediante impugnação administrativa ou jurisdicional; não está sujeita a qualquer prazo, pelo que o decurso do tempo não acarreta sua consolidação na ordem jurídica; são insanáveis mediante ratificação, reforma ou conversão; podem ser desobedecidos por qualquer sujeito jurídico, público ou privado e a sua nulidade pode ser oficiosamente conhecida, embora não necessariamente declarada com força obrigatória geral, por qualquer órgão administrativo ou jurisdicional; são irrevogáveis, mas suscetíveis de declaração de nulidade. 

Quanto à anulabilidade, esta resulta da combinação com um critério material, correspondendo a situações de violação do interesse público menos graves que as conducentes à nulidade. Pelo que a necessidade de reposição do interesse público violado, primeiramente, tendente à eliminação dos efeitos do ato jurídico viciado, têm que ser compatibilizada com outros interesses públicos ou privados (designadamente, a tutela da confiança de terceiros). Que numa primeira abordagem, conduzem à preservação dos efeitos do ato jurídico viciado. A compatibilização dos interesses colidentes é assegurada pelo regime legal dos atos anuláveis, em especial, na medida em que aquele admite a produção precária de efeitos pelo ato viciado e a sua consolidação na ordem jurídica uma vez decorrido um prazo relativamente curto para sua impugnação. A relevância da anulabilidade varia em função das diversas categorias de atos da administração: trata-se do desvalor residual, e por isso, mais frequente, dos atos e contratos administrativos, sendo praticamente insignificantes nos regulamentos.


Neste sentido e depois de uma análise detalhada, entendo que a solução dos juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal, quanto ao julgamento da ação administrativa procedente, fundamentada pela ilegalidade verificada quanto da preterição do direito de audiência, proferida a anulação do ato administrativo impugnado, ter-se-á revelado como a mais acertada perante o caso concreto. 


• Bibliografia 

-  AMARAL, Diogo Freitas do, “Curso de Direito Administrativo”, VOLUME II, 3ª edição, Almedina, 2016

-  SOUSA, Marcelo Rebelo de, “Direito Administrativo Geral - Introdução e princípios fundamentais”, Tomo I, Dom Quixote

Beatriz Vicente Marcelino

Aluno nº 58529