Comentário ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 2 de outubro de 2014 (Processo nº. 01548/13)

I.                 Introdução

No presente acórdão, é discutido se A……………, Lda. é obrigado a pagar  uma taxa devida pelo exercício da atividade de fornecedor de redes e serviços de comunicações eletrónicas, com periodicidade anual, devido a um regulamento, até então em vigor, cuja lei habilitante foi revogada e substituída por uma nova lei. Discute-se então se o dito regulamento pode ser considerado como regulamento de execução ao abrigo da interpretação a contrario sensu do artigo 136º/3 CPA uma vez que a lei que habilitava a sua existência deixou de pertencer ao ordenamento jurídico português. Deste modo, recorre ICP – Autoridade Nacional de Comunicações (ICP-ANACOM) recorre da anterior sentença proferida em que foi dada razão à A……………, Lda. e se considerou que não deveria ser paga a dita taxa.

II. Fundamento

1.      Posição da recorrente

ICP – Autoridade Nacional de Comunicações (ICP-ANACOM) recorre da sentença proferida pelo Tribunal Tributário de Lisboa que julgou procedente a presente impugnação que contra si foi instaurada por A……………, Lda. em que pugnou pela declaração de nulidade da liquidação das taxas relativas ao exercício de atividade na área das telecomunicações, referentes aos anos de 2004 e 2005.

Primeiramente, a ICP-ANACOM começa por alegar uma certa ambiguidade quanto à sentença anteriormente proferida na medida em que esta difere em dois momentos diferentes: num primeiro momento afirma que o regulamento em causa é de facto exequível e não existe a necessidade de nenhum ato posterior ao mesmo e no seguinte afirma o contrário, isto é, que até à publicação da portaria que veio regulamentar aquele diploma não era exequível a liquidação das taxas previstas no mesmo.

Seguidamente define regulamentos complementares ou de execução como sendo “os que desenvolvem ou aprofundam a disciplina jurídica constante de uma lei, completando e viabilizando a sua aplicação aos casos concretos, designando-se por regulamentos autónomos todos os demais”. Esta alegação é pacificamente defendida na doutrina portuguesa atualmente e existem vários autores que separam os regulamentos administrativos desta forma como o Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral até porque assim se deduz consagrado no Código de Procedimento Administrativo no seu artigo 136º/3 a contrario sensu.

Posteriormente, a recorrente invoca o artigo 119º/1 CPA  para demonstrar que é proibida a revogação expressa de um regulamento de execução ainda vigente até porque a revogação da lei habilitante não arrasta consigo a caducidade dos regulamentos emitidos ao seu abrigo. Nem sequer os regulamentos autónomos caducam com a revogação da lei que visam regular por tal lei não existir, exigindo-se então a sua revogação expressa.
Se essa  mesma lei for substituída por outra lei nova ainda não regulamentada, mantém-se o regulamento daquela em tudo aquilo em que esta nova lei nova não contrariar. Assim, não há no artigo 105º da Lei nº. 5/2004 (a lei habilitante do dito regulamento) qualquer alteração substancial em relação ao que se dispunha no diploma anterior para que se pudesse considerar uma revogação expressa do regulamento em causa até porque este não contraria a lei nova em nenhuma das suas disposições, não existindo  qualquer razão, para não se considerar o mesmo se encontrava em vigor.

Por fim, justifica O princípio da proporcionalidade das taxas não se afere pela capacidade do contribuinte como acontece com os impostos; é antes determinado em função dos custos específicos de que a taxa é contrapartida, isto é, a taxa será proporcional em função desses custos pelo que consideram legais os valores pedidos à empresa A……………, Lda.

Toda a questão deste acórdão passa por determinar se o Despacho nº 1230/99 do Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território de 31/12/1998 proferido ao abrigo do disposto no DL nº. 381-A/97, de 30 de dezembro e entretanto revogado pela Lei nº, 5/2004, de 10 de fevereiro [artigo 127º/1/d)], constitui um regulamento de execução ou complementar, compatível com a disciplina desta nova Lei, ou se pelo contrário, tal como decidiu a sentença recorrida, não constitui um regulamento de execução e por isso deve-se considerar revogado à data em que as taxas foram liquidadas.

               O DL nº. 381º/A 97 de 30 de dezembro dispunha o seguinte no seu artigo 19º:

“1. Estão sujeitos a taxa:

a) Os atos de registo e a emissão de licenças;

b) Os averbamentos aos registos e às licenças, em caso de alteração;

c) A substituição dos registos e das licenças, em caso de extravio;

d) A renovação das licenças.

2- O exercício das atividades previstas no presente diploma por entidades registadas e licenciadas está sujeito ao pagamento de uma taxa anual. 

3- Os montantes das taxas referidas nos números anteriores são fixados por despacho do membro do Governo responsável pela área das comunicações em função dos custos associados às tarefas administrativas, técnicas, operacionais e de fiscalização correspondentes, constituindo receita do ICP". 

Assim, ao abrigo do artigo 29°, nº 3 do referido Decreto-Lei nº 381-A/97, de 30 de dezembro - que constitui o seu diploma habilitante - foi publicado o Despacho nº 1230/99, proferido pelo Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território em 31 de Dezembro de 1998, definindo o montante das taxas a pagar. 

No entanto, a Lei nº 5/2004 de 10 de fevereiro, no seu artigo 127º/1/d), veio revogar expressamente a Lei nº 91/97, de 1 de Agosto, e o Decreto-Lei nº 381-A/97, de 30 de Dezembro, como resulta do seu artigo 127º. Assim, relativamente às taxas, passou a vigorar o artigo 105º desta mesma lei:

“1 - Estão sujeitos a taxa:

a) As declarações comprovativas dos direitos emitidas pela ARN nos termos do nº 5 do artigo 21º;

b) O exercício da atividade de fornecedor de redes e serviços de comunicações eletrónicas, com periodicidade anual;

c) A atribuição de direitos de utilização de frequências;

d) A atribuição de direitos de utilização de números e a sua reserva;

e) A utilização de números;

f) A utilização de frequências. 

2- Os montantes das taxas referidas nas alíneas a) a e) do número anterior são fixados por despacho do membro do Governo responsável pela área das comunicações eletrónicas, constituindo receita da ARN. 

Assim, a taxa objeto dos presentes autos foi cobrada ao abrigo do regime instituído por esta lei tratando-se, em concreto, da taxa a que se refere a alínea b) do nº 1 do artigo 105º do referido diploma legal.  Nos termos do artigo 105º/2 da mesma lei, o montante da taxa é fixado por despacho do membro do Governo responsável pela área das comunicações eletrónicas. 

2.      Posição do Tribunal Tributário de Lisboa

O Senhor Juiz, analisando os factos referidos pela recorrente,  defende que o apontado Despacho nº 1230/99 não constitui um regulamento de execução, porque o referido Decreto-Lei nº 381-A/97, tal como a Lei nº 5/2004 não remeteu para ato normativo de execução a definição de matérias porque o legislador definiu as situações relativamente às quais é exigido o pagamento da taxa pelo que ambos os diplomas legais se limitam a relegar para despacho ministerial a definição do montante a pagar, de acordo com os critérios que definem no seu conteúdo.

               No âmbito do regime jurídico da Lei nº 5/2004, os montantes das taxas a aplicar vieram a ser definidos pela Portaria nº 1473- B/2008, de 17 de Dezembro, pelo que, não sendo possível, fazer apelo do despacho ministerial proferido ao abrigo de diploma entretanto revogado, à data em que foi praticado o ato impugnado não se encontrava previsto o montante da taxa aplicada, o que dota o mesmo ato do vício de violação de lei, por violação do princípio de legalidade, determinando-se assim a sua anulabilidade nos termos do artigo 163º/1 CPA: “São nulos os atos praticados com ofensa dos princípios ou outras normas jurídicas aplicáveis, para cuja violação não se preveja outra sanção”.              

3.      Posição do Senhor Juiz Aragão Seia

No entender do juiz relator, o Despacho em apreciação visou completar ou complementar o DL n.º 381-A/97, de modo a viabilizar a sua aplicação aos casos concretos pelo que os regulamentos complementares ou de execução, por consubstanciarem uma “(…) tarefa de pormenorização, de detalhe e de complemento do comando legislativo(…)”, podem definir o devido Despacho como sendo um regulamento de execução.

Estes regulamentos complementares ou de execução são, tipicamente, regulamentos «secundum legem», sendo portanto ilegais se colidirem com a disciplina fixada na lei, de que não podem ser senão o aprofundamento.” como afirma o Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral.

Analisando o caso em questão, o Senhor Juiz considera que o fundamento da sentença recorrida não é válido, ou seja, ainda o referido DL não tivesse remetido para ato normativo de execução , mesmo assim, incumbiria à entidade com competência para o efeito - neste caso o membro do Governo responsável-, editar normas e regras próprias de “detalhe” de modo a completar as normas do referido DL que, só por si, não eram aplicáveis aos casos concretos sem que houvesse outra estatuição que as completasse.

Assim, o Despacho não pode senão ser classificado como um regulamento de execução, integrador e concretizador das normas jurídicas constantes do DL n.º 381-A/97. Este regulamento não teve como intenção a criação da própria taxa, mas sim a fixação do seu montante, segundo os critérios previamente estabelecidos pelo decreto-lei mencionado.

Por último, cabe determinar se a revogação deste DL pela Lei n.º 5/2004, determina, necessária e automaticamente, a caducidade do Despacho n.º 1230/99. A maioria da doutrina – Diogo Freitas do Amaral, Sérvulo Correia e Afonso Queiró – bem como grande parte da jurisprudência (Acórdão n.º 126/87 de 7 de Abril 1987), tem entendido que “regulamentos de execução devem considerar-se tacitamente revogados se for revogada ou substancialmente modificada a lei regulamentada. Se houver apenas incompatibilidade parcial entre a nova lei e o regulamento precedente, este sobreviverá na medida em que se harmonizar com ela – salvo se for outra a vontade expressa do legislador” (Diogo Freitas do Amaral).

Deste modo, para o Despacho não ser caduco teria que se aferir da sua compatibilidade com essa mesma Lei. Assim, atendendo ao teor do artigo 105º/1/b) da Lei n.º5/2004, não se vê como se possa concluir pela incompatibilidade; deste modo, existe compatibilidade, do referido Despacho com a nova lei. Tanto a lei revogada como a lei revogatória preveem precisamente o mesmo tipo de taxa, devida pelo mesmo serviço e com a mesma regularidade.

Por fim, o caso fica resolvido tendo sido concedido provimento ao recurso e, por isso, foi revogada a decisão recorrida, isto é, a sentença do Tribunal do Tributário de Lisboa.

III. Tomada de decisão

               Cabe, agora, valorar o acórdão consoante os factos anteriormente referidos. Primeiramente, todos os factos apontados pela recorrente parecem bastante concisos com apoio em bases legais sólidas, o que muitas vezes não ocorre na recorrência de sentenças aos Tribunais superiores. Atendendo à veracidade dos factos, trata-se indiscutivelmente de um regulamento complementar pelas razões acima nomeadas, em concreto o facto de este desenvolver uma anterior lei. O Despacho, tal como mencionado no artigo 138º/3/d) CPA, é o menos prevalecente de todos os tipos de regulamento tipificados no mesmo artigo, pelo que  Portaria em questão iria sempre revogar quaisquer matéria em contrário que não coincidissem.

               No caso em questão, não existia nada no Despacho que efetivamente fosse diferente quer ao disposto na Portaria, quer no disposto na sua lei habilitante, a Lei nº.5/2004 pelo que, na minha opinião, o Tribunal julgou corretamente o caso. Cabe também dizer que casos deste tipo em que existe uma efetiva contrariedade entre vários tipos de atos, para além da violação de princípios que estão subjacentes a toda a atividade administrativa, normalmente a sanção aplicável é a anulabilidade, no entanto, tal não se chega a verificar por não haver qualquer violação ao princípio da legalidade (ou a qualquer outra lei posterior), pelo que, mesmo tendo sido revogada a lei habilitante do mesmo cabe, como referido, ao membro do Governo que o cria, alterar a mesma, de forma a que o regulamento continue eficaz no ordenamento jurídico, não sendo o facto de revogação da lei habilitante, caso para o regulamento deixar de vigorar, também o entendimento, ao lado da demais doutrina que assim entende. Deste modo, concordo com a decisão proferida pelo Tribunal.

Bibliografia:

Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol.II , págs. 158-160, 2003

Vital Moreira, Administração Autónoma e Associações Públicas, pág. 187, nota 266

Ana Marta Jantarada Rodrigues André
Aluna n.º 58607