Comentário
ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo nº 0377/08
1.
Acórdão
em Comentário
O acórdão do Supremo Tribunal
Administrativo de 04 de Junho de 2009, surge na sequência de um Recurso do
acórdão da Secção, de 04 de Dezembro de 2008, que considerou improcedente a
ação administrativa em que se pedia a anulação do acórdão do Plenário do
Conselho Superior do Ministério Público, que deliberara não tomar conhecimento,
por extemporaneidade, da reclamação por si deduzida de um ato que punira o
requerente (Provedor de Justiça Adjunto) disciplinarmente.
O requerente começa por explanar que
o CPA disciplina as formas administrativas de impugnação, sendo estas a
reclamação e o recurso. A reclamação tendo ficado limitada à impugnação
dirigida ao “autor do ato” e o recurso abrangendo as situações em que a
impugnação se dirige à entidade com poder de hierarquia ou superintendência
sobre o autor do ato. Abrangendo também nos recursos as impugnações dirigidas
para entidade que tenha poder de supervisão, mas não de hierarquia ou dirigidas
ao órgão de que o “autor faça parte”.
O autor da decisão disciplinar
aplicada ao Provedor de Justiça Adjunto, segundo o requerente havia sido a
Secção Disciplinar e não o Conselho Superior do Ministério Público, defendendo
que a secção é um membro, uma formação, do CSMP, com autonomia de apreciação e
decisão. Deste modo, o “órgão” seria o
CSMP, mas o “autor” seria a Secção disciplinar.
O STA entende que a decisão
recorrível será a do CMP e não a da Secção Disciplinar. Neste sentido, o
requerente afirma que deveria ser entendido como um Recurso Hierárquico
impróprio e não como uma reclamação, pois a impugnação foi tentada para o órgão
de que o autor do ato faz parte, não podendo ser enquadrada na previsão da
alínea a) do nº2 do artigo 158º do CPA (à data de 2009) correspondente às
reclamações, mas sim à alínea b), correspondente aos recursos hierárquicos.
Continua a sua defesa no sentido de
que o prazo para formular a impugnação seria de 30 dias, tendo, portanto,
cumprido o mesmo. Considera ainda que o CPA é omisso no que toca à perfeição da
notificação por carta registada com aviso de receção, compreendendo que deverá
aplicar-se subsidiariamente o 113º do CPC.
Invoca ainda a ideia de que o
Acórdão recorrido procede à decisão sustentada numa interpretação que, ainda
que possível, não é a única possível e que a interpretação privilegiada impede
a apreciação das questões de mérito relativamente às questões suscitadas na
reclamação rejeitada, desrespeitando o princípio da promoção à justiça.
Por fim, e de um modo que na gíria
se caracteriza por “atirar o barro à parede”, é alegada a violação dos
Princípios da Legalidade, Boa fé, Imparcialidade, Transparência,
Discricionariedade, Justiça e Igualdade - sendo neste mesmo ponto que nos iremos focar
adiante, não pela qualidade e oportunidade da sua invocação por parte do
requerente que, no nosso entender, foi simplesmente uma tentativa de deixar um
bote salva vidas num barco claramente a afundar, mas sim devido à resposta
concedida pelo Supremo Tribunal Administrativo.
O Conselho Superior do Ministério
Público contra-alegou defendendo que a impugnação administração das
deliberações da Secção Disciplinar do CSMP (apresentada pelo requerente) para o
Plenário reveste a forma de Reclamação, por duas razoes: a Secção Disciplinar
não é um membro do CSMP e o preceito (29º, nº5 Estatuto do Ministério Público)
qualifica o meio como sendo uma Reclamação.
Sendo uma reclamação, o prazo
segundo o CPA (162º, b) à data do acórdão), seria de 15 dias e nesse sentido,
não teria sido respeitado, sendo improcedente o recurso da deliberação do
Plenário do CSMP que rejeitou a reclamação por extemporaneidade. Deste modo
defendem que o acórdão não terá qualquer vício.
O Tribunal Administrativo abordou as
matérias em três pontos, inicialmente a qualificação e natureza da impugnação
administrativa, seguida do prazo e por fim a violação de princípios jurídicos.
Fundamentando através do recurso a
muita doutrina incluindo diversas menções ao Senhor Professor Regente Vasco Pereira
da Silva, e Jurisprudência vária, bem como fazendo alusão à conceção dogmática
do artigo 29º, nº5 do Estatuto do Ministério Público (“Das deliberações das
secções cabe reclamação para o plenário do Conselho”), o STA entendeu que o ato
de impugnação levado a cabo pelo requerente foi, efetivamente, uma reclamação e
não um recurso hierárquico.
Quanto à tempestividade. O Tribunal
entende que não se pode apelar a normas do CPC e CPP referentes a notificações
se o CPA tem normas próprias. Deste modo, não se verificam os pressupostos para
a consideração dos regimes de notificação e dilação daqueles códigos, o que
conduz a uma efetiva extemporaneidade do meio de impugnação do Requerente.
Por fim, e aqui recairá o nosso
estudo, quanto à violação dos princípios jurídicos o Supremo Tribunal
Administrativo envereda por uma negação da violação dos princípios
Administrativos por entender que a atuação da Administração ocorreu no âmbito
da “estrita
vinculação legal”, cumprindo as normas que moldavam a sua intervenção.
Para o STA, este cumprimento das normas impossibilita a violação do princípio
da legalidade e mais que isto, estando verificado o princípio da legalidade não
haveria violação dos outros princípios uma vez que “esses princípios são consumidos
pelo princípio da legalidade e só podem, vir a ser apreciados por via da
inconstitucionalidade das normas aplicadas”
Apesar desta declaração, o Supremo Tribunal Administrativo deixa a
ressalva que em casos “especialíssimos”, mesmo na
atividade vinculada pode afigurar-se o desrespeito por “um outro desses
princípios”.
Partindo
deste parágrafo, e de todo este ponto, é possível compreender a conceção, por
parte do STA, de um poder eclíptico do Princípio da Legalidade face a todos os
outros Princípios Administrativos, no sentido em que seriam estes dispensados
estando aquele verificado, salvo raríssimas
exceções. Esta ideia, não tem em nós concordância, nem a teve por parte de
alguns dos Juízes que votaram vencidos. Explicaremos infra a posição tomada.
O
Supremo Tribunal Administrativo acordou em negar provimento ao recurso,
confirmando o acórdão recorrido.
2. Princípio da Legalidade
Procederemos agora a um enquadramento histórico sumário
do Princípio da Legalidade, o entendimento atual do mesmo e ainda ao seu
caráter, em nossa opinião, não oclusivo.
Do ponto de vista das relações entre a Administração e os
particulares, os princípios mais relevantes serão os que visam garantir a
conformidade da atividade administrativa com o Direito, pois são estes que
garantem a proteção e possibilidade de recurso por parte dos particulares.
Nas
palavras de Marcelo Rebelo de Sousa, uma “pedra basilar do Estado de direito”
será a “subordinação jurídica de todos os poderes públicos” nos quais se
insere, obviamente, a Administração Pública. Sendo que o princípio que espelha
esta subordinação é o princípio da
Legalidade – presente no artigo 266º da Constituição da República Portuguesa,
e no artigo 3º do CPA.
Historicamente,
este princípio surge como reação do Estado liberal de direito contra a o
sistema em que o monarca teria o poder de derrogar o direito comum, o que se
traduzia numa enorme imprevisibilidade. Neste sentido, o objetivo inicial seria
“defender os cidadãos em face das “arremetidas” da Administração”.
Inicialmente,
ainda no seculo XIX, existiriam dois subprincípios no qual se dobrava o
princípio da legalidade, o princípio do primado da lei e o princípio da reserva
de lei. O Primeiro seria entendido (à época) na vertente negativa, isto é, a
Administração não poderia praticar atos contra o disposto em normas legais, ou
seja, a lei seria um limite à atividade administrativa. Já o segundo definia um
domínio no qual só o Parlamento podia emitir disposições inovatórias, sendo
estas a propriedade e liberdade dos cidadãos. Para a
Administração atuar nesta área teria de ter uma autorização legal, atuando de
um modo executivo, concretizando as normas aprovadas no parlamento. Fora destes
domínios, a Administração podia atuar livremente.
Segundo
o Professor Regente, “O princípio da legalidade limitava a administração, mas
permitia-lhe uma grande margem de manobra, o que está por trás de traumas do
Direito Administrativo quanto ao modo de entender a relação entre a
Administração e a Legalidade”.
Com
a Transição para o Estado social ocorrem muitas mudanças que irão influenciar o
Princípio da Legalidade. Deve-se referir a mudança no conceito material de lei
que para além de proteger os cidadãos destina-se também a definir a assegurar a
prossecução do interesse público, deixando de ser apenas um limite à atuação da
administração, passando a ser também o seu pressuposto e fundamento. O
monopólio legislativo alarga-se na medida em que deixa de ser exclusivo dos
Parlamentos passando os Governos de vários Estados a dispor de Competência
legislativa. O domínio do jurídico, abandonou-se a ideia de que a Lei e o
Direito seriam a mesma realidade. A Constituição, o Direito Internacional, os
Princípios Gerais da atividade Administrativa e os regulamentos administrativos
ganham relevância jurídica. Esta expansão da subordinação da
Administração Pública tutelou Maurice Hariou por Bloco de Legalidade,
posição essa também defendida pelo Professor Marcelo Rebelo de Sousa e Salgado
Matos, que afigura a sujeição administrativa a algo mais para além da simples
lei positiva ordinária.
Mantém-se no Estado social a preferência da lei sobre os
atos da Administração e a precedência de lei em matéria de administração
agressiva. Mas pode dizer-se que se caminhou para uma subordinação total da
Administração ao Direito.
Atualmente,
o Princípio da Legalidade evoluiu, mas conserva algumas das vertentes presentes
no Estado Liberal e no Estado Social. O primado da lei no sentido negativo
mantem-se, a lei continua a ser um limite que a atividade Administrativa não
pode ultrapassar ou ignorar. No entanto a lei (lato senso) é agora pressuposto
e fundamento de toda atividade administrativa, passando o princípio do primado
da lei em sentido positivo, determinando o seu fim e os órgãos que os deverão
prosseguir.
Segundo
o Professor Regente Vasco Pereira da Silva, hoje em dia há uma visão
ampla de legalidade. Essa visão encontra-se plasmada no artigo 3º do CPA,
implicando a subordinação da Administração à lei e ao direito.
Para
o Senhor Professor Regente, deve falar-se num princípio de juridicidade, na
medida em que a subordinação existe tanto à lei como a diplomas supra (Direito
da União Europeia, Direito Internacional, Constituição) e infralegais
(regulamentos e planos). O mesmo considera que não existe uma
reserva da Administração, sendo os tribunais sempre competentes no que toca controlar
a legalidade, mas o controlo é diferente consoante estejam em causa vínculos
jurídicos ou princípios amplos a ser aplicados.
Ainda
assim, tal como refere o Professor Freitas do Amaral, nenhuma atuação será totalmente
vinculada nem totalmente discricionária. Haverá sempre vertentes diferentes.
Com esta posição concorda também o Professor Vasco Pereira da Silva defendendo
que “no procedimento decisório haverá momentos de interligação entre o poder
discricionário e o poder vinculado”, na medida em que todas as atuações
comportaram operações intelectuais. Entre estas operações destacam-se: 1) A
interpretação da norma; 2) A apreciação dos factos; 3) A Determinação.
A interpretação é uma
realidade que depende da escolha, e implica que haja opções. E, portanto, estar-se-ia
perante uma lógica que idêntica ao poder discricionário, ou seja: há balizas
que são atribuídas pelas normas jurídicas, há critérios de decisão, e depois
desses critérios e sua aplicação podem resultar mais de uma interpretação. Como a história do Direito nos
demonstra, um enunciado normativo, por mais simples que seja, pode ter as mais
diversas interpretações
Em
segundo lugar, a apreciação dos factos, isto é a subsunção da realidade à
norma. Após a interpretação, é necessário aplicar os factos à realidade, mas a
subsunção também poderá ter um caráter criativo. Há muitas e diferentes formas
de apurar os factos, há uma apreciação juridicamente relevante que implica
escolhas, escolhas limitadas, sem dúvida, mas, e de acordo com a lógica Alemã,
fala-se de uma margem de apreciação da Administração. Semelhante a uma situação
de discricionariedade.
Por
último, há que aplicar a decisão, mas como atrás vimos, poderá haver mais que
uma decisão possível extraída da interpretação de dos factos apurados. Todas as
etapas levam a um caminho pejado por momentos de escolhas, margens de
apreciação e discricionariedade, mesmo que se trate de uma situação vinculada.
Assim,
compreende-se que os poderes têm aspetos vinculados e aspetos discricionários,
estando ambos subordinados a controlo jurídico, na medida em que os vínculos
que existem no poder discricionário não são de mérito, mas sim de legalidade.
Deste
modo, o princípio da legalidade não poderá substituir todos os outros
princípios na medida em que mesmo nas atuações vinculadas haverá vertentes que
escaparão a este princípio e deverão ser apreciadas com base em todos os
outros.
3 - Conclusão
Segundo
a NASA, um buraco negro caracteriza-se por ser uma região no espaço em que o
campo gravitacional atrai de um modo tão absurdamente intenso que nem a luz
escapa, absorvendo tudo o que nele se atravessar.
É
este poder oclusivo e absorvente característico dos Buracos Negros no Espaço
que é atribuído ao princípio da legalidade, de acordo com o Acórdão que aqui
expomos. De facto, o STA deixa a ressalva que em raríssimos casos este poder
será menor, mas a regra passa pela não aplicação de outros princípios aquando
da verificação do princípio da legalidade.
No
meu entender os princípios Administrativos são de aplicação generalizada
devendo ser aplicados a qualquer atuação. Como afirmado no primeiro voto de
vencido a este acórdão por Rosendo Dias José “Não há suporte legal” para
“afirmar que os princípios são consumidos pelo princípio de legalidade”. O
artigo 266º da CRP não deixa espaço a qualquer restrição aos princípios
administrativos.
No
sentido da relevância dos restantes princípios no domínio dos poderes
vinculados tem-se pronunciado vária doutrina, como Freitas do Amaral, João
Caupers, João Raposo ou Vasco Pereira da Silva.
Os
princípios Administrativos, pertencendo ao Bloco de Legalidade, ou, segundo o
Professor Regente à ideia de Juridicidade presente no artigo 3ºCPA, são também
vinculadores da própria legalidade, não podendo ser afastados. Não poderá haver
uma aplicação mecânica das leis pela Administração, sendo sempre necessário ter
presente o objetivo da mesma, os princípios e o interesse público.
O
melhor caminho será, no meu entender, o Supremo Tribunal Administrativo deixar
os buracos negros no Espaço e no campo da Física e da Astronomia e iniciar uma
nova era de Jurisprudência com a aplicação de todos os princípios a todas as
atuações administrativas.4 - Bibliografia
PAULO OTERO, Manual de Direito Administrativo, vol. II, 2013
FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. II, 2011
MARCELO REBELO DE SOUSA, Direito Administrativo Geral, vol. I
Raquel Ferreira Morais, 58451
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