Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo - 24 Janeiro 2018
Resumo e explicação do caso:
No dia 4/08/2004 foi emitida em nome da contestante, a liquidação de IRC e juros compensatórios relativos ao exercício de 2001, no valor de 57 162.24. Tendo isto em conta, a impugnante apresentou então a reclamação graciosa contra a liquidação.
O Chefe da Divisão de Justiça Administrativa da Direção de Finanças de Lisboa expôs um despacho de negação parcial da reclamação apresentada.
A contestante, a 23/02/2009, interpôs recurso hierárquico do despacho de indeferimento parcial invocando o desrespeito pelos princípios constitucionais da imparcialidade e da boa fé por parte da decisão da reclamação graciosa por esta ter sido expedida acriticamente por parte da Direção de Finanças de Lisboa com fundamento nas conclusões da Direção de Serviços de Inspeção Tributária, instituição esta que comandou a ação inspetiva de que a impugnante foi objeto, sem ter sido considerada a fundamentação pela mesma.
Interposto este recurso hierárquico, o Diretor de Finanças Adjunto emitiu um despacho que determinava o arquivo do presente recurso hierárquico. Tal decisão teve em conta vários elementos, sendo de realçar um, que diz respeito ao facto da impugnante ter sido informada acerca do projeto de reclamação graciosa, e não se ter expressado sobre o mesmo.
O Banco A rejeitou a decisão de arquivar o recurso hierárquico apresentado.
Vereditos dos Tribunais:
- 1ª instância:
O Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) do Porto, julgou parcialmente procedente a impugnação deduzida pelo Banco A e, consequentemente, anulou a decisão de arquivamento do recurso hierárquico interposto da decisão de indeferimento parcial da reclamação por ele deduzida contra a liquidação de IRC de 2001.
Uma vez que o TAF do Porto resolveu anular a decisão de arquivamento do recurso hierárquico, a Representante da Fazenda Pública decide recorrer dessa decisão.
Argumentos do Recorrente e do Recorrido:
A Recorrente considera que, no projeto de conclusões do relatório, o impugnante exerceu o direito de audição. A mesma expressa também que, em sede de reclamação graciosa, o direito para uma segunda participação foi dado e que o impugnante decidiu não interceder.
A Recorrente refere ainda que, de acordo com Rui Duarte Morais, a nova audição em sede de recurso hierárquico seria desnecessária, uma vez que o interessado já teve oportunidade de se pronunciar sobre os elementos relevantes para a decisão, uma vez que o próprio recurso seria uma oportunidade para ele expressar os motivos para a sua divergência com a decisão anterior.
No que toca ao facto de não ter sido notificado para exercer o direito de audição anteriormente à decisão do recurso hierárquico, o recorrido refere que, na decisão objeto da ação em causa, o Diretor de Finanças de Lisboa, aqui representado pela Recorrente, nada teria referido relativamente às razões pelas quais houve a dispensa da audição.
A Representante da Fazenda ainda releva as anotações feitas por parte de Lima Guerreiro no que toca ao art.60º da LGT, anotações essas que se referem ao facto de o direito de audição ser exercido, normalmente, uma única vez no procedimento. Segundo a Recorrente, o direito de audição não se refere, necessariamente, aos procedimentos de segundo grau, inclusive recursos hierárquicos. Apenas se passava à audição quando nos procedimentos de segundo grau se abrisse uma nova fase instrutória, que se baseava no princípio de unidade do procedimento.
O Recorrido, no que toca a este assunto, contra-argumentou mencionando que a decisão de arquivamento do recurso hierárquico se baseava em informação e pareceres dos serviços, pelo que não procede a alegação da Recorrente de que no procedimento de recurso hierárquico não foi aberta a fase instrutória, o que segundo esta permitiria a dispensa do exercício do direito de audição.
O Recorrido destaca ainda que na situação em análise não se verificaram requisitos que permitissem a dispensa de notificação para o exercício do direito de audição. Posto isto, o Recorrido utilizou como motivo da anulação da decisão do recurso hierárquico, entre outros, a ilegalidade da decisão de indeferimento parcial da reclamação por violação dos princípios constitucionais da boa-fé e da imparcialidade nas relações entre os particulares e a Administração Pública, vício que se refere à decisão da reclamação que precedeu o recurso hierárquico, o que quer dizer que os fundamentos invocados pelo Recorrido neste não são os mesmos invocados na reclamação, não procedendo o que a este respeito foi invocado pela Recorrente.
A Recorrente, defende ainda que nos procedimentos de segundo grau só haveria direito de audição quando a decisão se baseasse em factos novos relativamente à anterior decisão, caso contrário, constituiria uma medida dilatória da decisão final do procedimento. Tendo isto em conta, o Recorrido contra-argumentou, afirmando que havia apresentado novos factos no âmbito do recurso hierárquico.
De acordo com a Representante da Fazenda Pública, há uma aplicação errónea do art.60º/3 da LGT, pelo que não teria havido qualquer preterição de uma formalidade essencial na decisão do recurso hierárquico, pois tal formalidade já teria sido cumprida no procedimento tributário. A Recorrente considera então que a sentença se encontra viciada com erro de julgamento na matéria de direito.
A Representante invoca ainda o art.124º/1/e) do CPA, que estabelece que “O responsável pela direção do procedimento pode não proceder à audiência dos interessados quando estes já se tiverem pronunciado no mesmo sobre as questões que importem à decisão e sobre as provas produzidas”.
- 2ª Instância:
O Supremo Tribunal Administrativo (STA) deverá ter sido em conta, como sendo a 2ª instância que analisou o processo.
Segundo a sentença do STA a decisão recorrida é de confirmar, desde logo, na circunstância de o recurso da Fazenda Pública assentar em pressuposto que não se verifica.
A Recorrente da Fazenda Pública sustenta, tendo em conta a posição de Lima Guerreiro relativamente ao art.60º/3 que, uma vez que foi concedida ao contribuinte a possibilidade de exercer o direito de audiência, a Administração Tributária já não tinha que lhe conceder essa possibilidade previamente à decisão do recurso hierárquico.
A sentença do STA discorda com a fundamentação feita pela Recorrente da Fazenda Pública, pois esta não encontra apoio na lei, nem na sua letra, nem na sua razão de ser, e também porque tal entendimento teria na sua génese uma conceção restritiva do direito de participação.
Nos termos do art.60º/3 da LGT “é dispensada a audição antes da liquidação” e, no apresado caso, o STA considera que não está em causa o direito à audiência antes da liquidação, mas sim esse direito relativamente ao recurso hierárquico.
Apesar de haver uma parte da doutrina subscrita na Circular nº 13/99, de 8 Julho de 1999, cujo o ponto 3 estabelece que a audiência poderá ser dispensada, nos casos em que a administração tributária pratique um ato com base em factos já submetidos noutra fase do procedimento, assim sendo, a participação do contribuinte só deverá verificar-se mais uma vez quando haja factos novos e apenas no âmbito de um procedimento que tenha diversas fases ou vários procedimentos sequenciais. Neste sentido dispõe ainda a alínea e) do art.124º do CPA, onde refere que não deverá haver direito de audição antes da liquidação quando esta se fundamente em correções efetuadas em ação inspetiva, sempre que nesta fase do procedimento já tenha sido possibilitado o exercício daquele direito.
A mesma doutrina entende que o mesmo acontece nos procedimentos de segundo grau, como é o caso do recurso hierárquico, assim sendo, sempre que não existam fatos novos capazes de influenciar a decisão final e o contribuinte já tenha sido ouvido sobre os factos em discussão, poderá ser dispensada a audiência.
O STA, entende que essa doutrina só pode valer caso a decisão a proferir no procedimento de 2º grau seja substancialmente idêntica à que foi proferida no procedimento de 1º grau. Não acontecendo, não há base legal que autorize a restrição do direito de participação.
Concluindo, o STA disse que a decisão do recurso hierárquico é uma nova decisão face à decisão da reclamação graciosa, sendo que foi apreciada nova matéria de facto e de direito, pelo que a sentença do STA, concorda com a anterior sentença ao concluir que a falta de audição da recorrida antes da decisão de indeferimento do recurso hierárquico consubstancia preterição de formalidade essencial com efeitos invalidantes sobre o recurso hierárquico.
Assim sendo, segundo a sentença do STA, deve ser negado provimento ao recurso e confirmada a sentença recorrida.
Questões relevantes:
Após a análise do acórdão há que abordar algumas temáticas:
Princípio da participação: Encontra-se estabelecido no art.12º do CPA, e tem uma natureza procedimental.
Estabelece que a participação dos particulares na formação de decisões que lhes diga respeito lhes deve ser assegurada pelos órgãos da Administração Pública.
É necessário realçar que esta participação vai dar origem ao direito de audiência, que é um direito fundamental consagrado no CPA.
Nestes termos, a Administração Pública ficou agora a saber que é obrigada a consultar, antes de tomar qualquer decisão, o particular, ou seja, a Administração tem que ponderar quer os interesses públicos quer os interesses privados, e antes de tomar qualquer decisão tem que ouvir o particular relativamente aquele projeto de decisão.
Neste caso, o Diretor de Finanças adjunto proferiu um despacho onde arquivou o recurso hierárquico, decisão essa que o Banco A vem impugnar, uma vez que não houve qualquer notificação para exercer o seu direito de audiência previamente à decisão do recurso hierárquico.
O princípio da participação para além de se está também estabelecido no art.267º/5 da CRP, e vem dar origem a que deva ser facultada ao administrado a possibilidade de ter intervenção ativa no processo de formação da decisão administrativa que lhe diga respeito.
Essa audiência dos interessados pode eventualmente ser dispensada, de acordo com o nº3 do art.100º do CPA, contudo o caso em causa não se encontra em nenhuma das alíneas do número 3 do artigo 100º do CPA, logo, não poderia ter sido dispensada audiência do interessado no caso do Banco A.
Uma vez que a decisão do recurso hierárquico não foi precedida de notificação para o exercício de direito de audição por parte da impugnante, tal facto consubstancia preterição de formalidade essencial com efeitos invalidantes da decisão do recurso hierárquico.
A minha apreciação:
Considero ambas as posições como estando corretas.
No caso da primeira instância, o TAF do Porto decidiu anular a decisão de arquivamento do recurso hierárquico. Inconformada com a decisão, a Recorrente da Fazenda Pública decide recorrer para o STA, sendo que este considerou que deveria ser negado provimento ao recurso e confirmada a sentença recorrida. Está em causa um direito fundamental procedimental, de audiência.
Veja-se que o procedimento administrativo tem diversas funções, como a de determinar o interesse público e a função de tutela dos particulares. É através do procedimento que se determina o interesse público, e o mesmo tem de ter em conta, também, os interesses dos privados que podem conhecer-se melhor através do procedimento e do direito de audiência.
Tem uma grande relevância esta participação do particular na tomada de uma decisão, tendo assim enorme importância a função de tutela dos particulares no quadro de qualquer decisão.
Podem também ser nomeadas diversas fases, a par com as funções do procedimento administrativo, como a fase de iniciativa, de decisão e para o caso a analisar: a fase de instrução.
Esta é a segunda fase do procedimento e destaca-se essencialmente pelo princípio inquisitório (art.58º do CPA), e é nesta fase que tentamos encontrar uma decisão justa e legal, que respeite a CRP e o CPA, e assim culminar o princípio à participação, encontrando-se assim a fase de audiência dos interessados no âmbito do projeto de decisão.
O Direito de audiência não se verifica realizado, por ausência de notificação.
Considerei necessário abordar estes aspetos porque o direito de audiência tem um grande peso no procedimento e não pode ser afastado a belo prazer pela Administração.
Não implica qualquer sanção ou consequência desfavorável pelo seu não uso, ou seja, o Recorrido mantinha esse mesmo direito e deveria realmente ter sido exercido numa fase anterior à decisão de recurso hierárquico, o que não se verificou, e como tal consubstancia preterição de formalidade essencial com efeitos invalidantes sobre o recurso hierárquico.
Neste caso concreto não se verifica nenhuma das circunstâncias estabelecidas no art.100º/3 do CPA, o que justificaria a dispensa de audiência, e visto que foi violado o princípio da participação, a decisão de arquivamento do recurso hierárquico é anulável com base no art.163º/1. Como consequência, a decisão do TAF do Porto foi a mais acertada. Nesse sentido, temos também a decisão do STA, pois esta instância declara que se verificou omissão do direito de audiência prévia em sede de recurso hierárquico, o que aprecio como estando correto.
Para terminar, posso afirmar que concordo com ambas as decisões, porque neste caso houve claramente uma violação do princípio da participação (art.267º/5 da CRP e art.12º do CPA) e, consequentemente, assistimos a uma violação de um direito de audiência que provém desse princípio.
Assim sendo, como verificamos ao longo do caso, não houve qualquer motivo que justificasse a dispensa da audiência prévia, tendo o Recorrido esse direito. Esse exercício não foi consentido, o que implica, tal como vemos na sentença do STA, uma preterição de formalidade essencial com efeitos sobre o recurso hierárquico.
José Maria Barreiros Cardoso Roldão Monteiro
Nº58224; 2º ano turma B, subturma 15
Bibliografia:
-Amaral, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Volume II, 3ª edição
-Transcrições do Professor Vasco Pereira da Silva
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