Acórdão 12 de Março de 2015 – Comentário

Acórdão 12 de Março de 2015 – Comentário

1ª parte: Análise do acórdão

Este caso remete para a matéria de celebração de contratos de atribuição de subsídios que podem ser enquadrados no Decreto-Lei nº 62/2004, de 22 de março. Este esteve na origem da criação do Fundo Florestal Permanente, cujos objetivos consistiam no financiamento de ações específicas de Investigação aplicada, demonstração e experimentação, como resulta do artigo 2º/d).

Em 2004 apresentaram-se múltiplas candidaturas ao programa de apoios financeiros deste fundo, havendo projetos por parte da ADAI, da APAS, do ISA, da AFLOPS, da Universidade técnica de Lisboa e da Federação dos produtores Florestais de Portugal. Fora o da ADAI, os projetos mencionados foram aprovados, resultando em contratos de financiamento.

Tendo estes factos em consideração, a ADAI (que assume o papel de recorrente) procura que sejam anulados os projetos que se viram aprovados, fundamentando-se no elenco de motivos  a referir ao longo da abordagem dos vários momentos do caso.

Decisões dos tribunais:

Primeira instância – O objetivo da ADAI era impugnar os atos de homologação do desenvolvimento rural e das pescas, do ministro da agricultura, bem como as propostas de todos os candidatos alem de si, vendo anulados esses projetos.

Assim sendo, o Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Coimbra acaba por negar o provimento da ação administrativa especial que tinha em vista a impugnação destes atos de homologação já referidos.

Segunda instância – Dado o veredicto do TAF de Coimbra ser de nega, a ADAI optar por recorrer dessa decisão para o Tribunal Centra Administrativo do Norte (TCAN). Este, por sua vez, negou o provimento ao recurso interposto da decisão do primeiro.

Argumentação:

ADAI (recorrente):

Os atos de homologação em causa são considerados nulos por falta de elemento essencial, visto que ao abrigo do artigo 161º/1/l) o ato em causa seria nulo por haver preterição total do procedimento que é legalmente exigido.

É também mencionada a violação do princípio da imparcialidade; tal argumento sustenta-se na permissão de que a mesma engenheira que subscreveu uma candidatura ter intervindo no processo de outras candidaturas, sobre as quais emitiu até pareceres. Este facto devia ser tomado como impedido nos termos do artigo 69º do CPA.

A recorrente invoca também a violação do princípio de igualdade de tratamento de todos os projetos, mais do que uma vez, e do princípio da prossecução do interesse publico. Fundamenta-se a afirmação desta violação no facto de serem celebrados contratos de financiamento antes que todos os projetos houvessem sido devidamente apreciados e avaliados, o que levaria à anulabilidade daqueles contratos que tivessem sido celebrados.

É referida a interligação e dependência entre os projetos, do ponto de vista de limitação do financiamento, o que leva a que a aprovação de uns acarrete a eliminação de outros.

Em suma, é pretendido um novo procedimento de seleção e uma definição dos critérios de classificação fundamentados.

Universidade Técnica de Lisboa:

Refere que, consoante os diplomas legais reguladores da atribuição de subsídios pelo FFP, a ordenação das candidaturas por critérios previamente definidos não é de carater obrigatório, uma vez que a atribuição dos subsídios em causa nesta situação remete para um ato que se enquadra na área de atuação discricionária da Administração (visto que os subsídios são distribuídos consoante a avaliação que e feita de cada projeto).

Também em oposição ao referido pela recorrente, esta universidade sustenta-se novamente nos diplomas legais relativos ao FPP que incluem um procedimento de contratação próprio, o que implica a não aplicação do regime presente nos artigos 200º e seguintes do CPA. Deste modo, esta atribuição de subsídios é vista como uma decisão unilateral da Administração e o contrato serva apenas para que o interessado confirme aceitar as condições que a Administração estipula.

Assim sendo, é defendido que a administração era dotada de liberdade de apreciação das candidaturas e de proceder à seleção por meio dos seus méritos, consoante fossem apresentadas, sem necessidade de organização por méritos relativos.

Resumindo, a UTL não vê ilegalidade nenhuma no acórdão recorrido do TCAN.

Terceira instância – a ADAI vem ainda recorrer da decisão do TCAN para o STA. A questão que a recorrente coloca relativa à nulidade por omissão de elemento essencial, por aplicação do artigo 161º/2/l) implicaria a nulidade dos tais atos. Este tribunal entende que o âmbito desta atribuição de subsídios pelo Estado encontra abrigo numa regulamentação especifica, o que implica a não aplicação do que consta no CPA relativamente aos Contratos Administrativos. A formalização das candidaturas toma lugar apos a sua homologação e por meio de um contrato de apoio financeiro. Este contrato é atípico e, consequentemente, não regulado pelos artigos 200º e seguintes do CPA. Existem até, neste caso, diplomas legais relativos à atribuição dos subsídios que não referem nunca a necessidade de proceder a um concurso público.

O STA conclui que não havendo a imposição de realizar o concurso publico, não há a total omissão de procedimento referida. Isto reflete-se na não nulidade dos atos em causa por ausência de elemento essencial como resultado de falta de procedimentos, uma vez que foi seguido um apesar de não ter sido o de concurso publico, que não era sequer exigível.

É ainda referida a não emissão de quaisquer pareceres pela engenheira referida pela recorrente, não sendo, portanto, haver uma violação do artigo 69º do CPA; quanto à violação dos princípios de transparência, igualdade e imparcialidade, o STA considera que estes fatores apenas podem ser tidos em consideração em matéria de aprovação e financiamento das candidaturas que aqui se procuram ver anuladas. O STA entende a transparência aparente do procedimento, uma vez que tanto a transparência como a imparcialidade e igualdade no tratamento das candidaturas são sempre influenciadas na falta de critérios fixos.

Dito isto, é entendido pelo STA que há uma violação dos princípios em causa precisamente pelo facto de a homologação das candidaturas e celebração de contratos tomarem lugar antes de se verem definidos os critérios para a analise dos projetos.

Este facto teria como consequências a anulação do procedimento desde a pré-escolha das candidaturas e a anulação dos contratos que tenham sido celebrados com base na homologação das mesmas.

2ª parte: Desenvolvimento das temáticas relacionadas com a disciplina

Tendo procedido à análise do acórdão, penso que é relevante esclarecer algumas das nocoes que encontrámos, à luz dos conceitos de Direito Administrativo.

1.       Princípio da igualdade

Encontramo-lo no artigo 13º da CRP e 6º do CPA.

Vincula a administração publica na medida em que, com base neste principio, a conduta da administração tem de ser igual para todos, excluindo-se tratamentos preferenciais.

2.       Princípio da imparcialidade

Encontra-se consagrado no artigo 9º do CPA.

Procura garantir a ausência de interesse na decisão, garantindo uma atuação isenta por parte da administração publica, de modo a ser prosseguido apenas o interesse publico e ignorando quaisquer outros.

Neste caso específico, este teria sido violado se a mesma engenheira que submeteu uma candidatura tivesse procedido à emissão de pareceres relativos às outras, o que se prova não ter acontecido.

3.       Princípio da transparência

Remete para o princípio da boa-fé (artigo 10º CPA) e necessidade de existência de um padrão ético de comportamento da Administração no que toca ao seu relacionamento com os cidadãos. É um processo que remete para os procedimentos em geral e não a atos específicos.

Neste caso este princípio é considerado violado visto que houve a tal celebração dos contratos antes da apreciação de todos os projetos.

É considerada a existência de uma aparente transparência, uma vez que há ausência de critérios fixados antes de terem procedido a qualquer escolha.

4.       Casos de impedimento

Tratam de circunstâncias graves, nas quais a parcialidade do órgão poderá ser posta em causa. Os múltiplos casos de impedimento são apresentados e listados nas alíneas do artigo 69º.

Neste caso concreto, é referido que o facto de a engenheira A ter apresentado o seu próprio projeto, bem como ter emitido pareceres relativos aos outros seria um caso incluído na alínea a) do artigo 69º/1. No entanto, sendo comprovado que os pareceres emitidos por ela foram os relativos aos projetos que não que os foram financiados, é decidido que não há lugar a violação do artigo 69º, uma vez que a engenheira não é parte interessada.

5.       Contratos administrativos

Os artigos 200º/2 do CPA e 1º/6 do CCP consagram uma noção de contrato administrativo, bem como uma referência dos vários critérios de administratividade.

No entanto, neste caso em concreto, de nada serve aprofundarmos esta matéria, visto que estamos perante uma atribuição de subsídios no âmbito do FFP, que por sua vez tem uma regulamentação especifica, não sendo regulada pelo CPA.

O contrato em apreço trata de um contrato atípico, que basicamente trata da formalização das candidaturas após a homologação.

Conclusão:

Considero que, tendo em conta os argumentos apresentados e a multiplicidade de questões que surgiram com o decorrer do caso, a decisão do STA foi a mais acertada. Dito isto, penso que seja relevante recapitular por alto os pontos principais, dado que estes já foram abordados mais a fundo ao longo do trabalho.

Quanto à nulidade por elemento essencial, penso que a decisão do STA foi a correta. Apesar de a obrigatoriedade de procedimento não ser um fator que se enquadre do regime dos artigos 200º e seguintes do CPA, tal não significa que não tenha havido um procedimento a ser seguido, apesar de não ser esse.

Tendo em conta que a situação da engenheira A, e que o facto de esta ter emitido pareceres não teve influência na imparcialidade da decisão, considero que a decisão pela não violação do artigo 69º foi a certa. Explica-se que este princípio da imparcialidade não foi violado pelo facto de os pareceres que a recorrente procura ver anulados não terem sido submetidos a parecer da engenheira em causa. A ideia ainda é reforçada pelo facto de a candidatura desta nem ter sido aprovada.

Relativamente à violação dos princípios da igualdade, imparcialidade e transparência, novamente considero a decisão tomada a mais apropriada, apesar de na prática o problema não conseguir ser resolvido por uma questão de tempo decorrido. É ainda importante mencionar a necessidade de obediência a estes princípios, mesmo não sendo um procedimento sujeito a concurso público.

Bibliografia:

×         Aulas teóricas Prof. Vasco Pereira da Silva

×         Amaral, Diogo Freitas do, Manual de Direito Administrativo, vol. II, 3ª edição, 2016, Almedina

Teresa Clérigo

Nº 58204; 2ºB; Subturma 15