“Salvem o Joãozinho” - Modelo EPE

Tendo em conta a política pública da saúde em Portugal e tendo em conta o elevado interesse público desta temática, a polémica acerca do “Joãozinho” merece ser debatida. Este projeto de construção consiste na criação de um novo edifício para a ala pediátrica do Hospital de São João, tendo por base o relevo para os problemas mais complexos, relativos ao modo de organização administrativa dos hospitais públicos.

Posto isto, aquilo que se pretende aqui debater tem que ver com o modelo ideal para prosseguir este interesse público da melhor forma, de maneira a conseguir assegurar os cuidados e serviços mais adequados. Entre as opções para o futuro desta ala pediátrica surge em discussão o modelo de funcionamento da empresa pública, que nos propomos doravante defender.

·       Regime jurídico da empresa pública:

O regime jurídico genérico, ou comum, das empresas públicas portuguesas encontra-se atualmente condensado num diploma: o decreto-lei 133/2013 de 3 de outubro. Este decreto-lei não apresenta um conceito unitário de empresa pública, mas sim duas espécies principais de empresas públicas, que constam dos artigos 5º e 56º do mesmo decreto-lei.

Posto isto, é preciso atender ao conceito de empresa pública. Esta é, antes de mais, uma empresa em sentido económico, tendente a gerar lucro. Sendo assim, é possível concluir que ao falar de empresas públicas, falamos logicamente de organizações económicas de fim lucrativo, criadas e controladas por entidades jurídicas públicas.

Subjacente ao conceito de empresa pública é possível fazer a distinção entre duas formas de gestão. Entre elas a forma de gestão pública e a forma de gestão privada. As empresas públicas sob forma pública têm direção e capitais públicos, por outro lado, as empresas públicas sob forma privada caraterizam-se pela sua subordinação à “influência dominante” do Estado, que pode resultar da maioria de capital, da maioria de direitos de voto, entre outros.

Após esta breve distinção entre as diferentes formas de empresa pública iremos, então, abordar isoladamente a forma de empresa pública de gestão pública, onde encontramos as entidades públicas empresariais, que agora trataremos.

Estas entidades integram, de acordo com o decreto-lei 300/2007 de 23 de agosto uma noção ampla de empresa pública. Não obstante serem pessoas coletivas públicas, ou seja, de direito público, com natureza empresarial e criadas pelo estado, estas estão, de um modo geral, sujeitas ao direito privado. Assim, este regime justifica-se pela finalidade de gerar lucro, inerente à sua natureza empresarial.

·       O Hospital como modelo de Entidade Pública Empresarial:

O hospital E. P. E. é uma pessoa coletiva de direito público de natureza empresarial dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, nos termos do regime jurídico do setor empresarial do Estado e das empresas públicas, e do artigo 18.º do anexo da Lei n.º 27/2002, de 8 de novembro.

Hospital S. João E.P.E criado pelo decreto-Lei n.º 30/2011 – Diário da República n.º 43/2011, Série I de 2011-03-02, funde várias unidades de saúde e cria o Centro Hospitalar de São João, E. P. E. Este hospital, integrado no SNS, tem como atribuição principal a prestação de serviços de saúde, tendo também por finalidade o desenvolvimento de atividades de formação e investigação.

No caso do hospital, este está organizado e funciona de modo a prosseguir um fim lucrativo visto que se trata de uma entidade pública empresarial. Segundo o Professor Freitas do Amaral, o que distingue as empresas dentro das unidades produtivas é o facto de estas terem institucionalmente um fim lucrativo, necessário para assegurar o funcionamento e organização eficiente dos hospitais. Contudo, não quer dizer que as empresas gerem sempre lucro.

No caso dos hospitais, estes podem estar organizados de forma a gerar lucro e mesmo assim isso não acontecer. Se for possível para o hospital criar condições para ter uma exploração económica equilibrada, obviamente que esse é também um desígnio muito importante visto que é o que permite ter capacidade de melhorar as instalações, de substituir equipamentos, de investir na formação de profissionais. Não obstante, devemos ter em conta que o hospital tem como objetivo principal, mais do que gerar lucro, prestar um nível de cuidados de saúde de forma a responder às exigências da população e isso nem sempre é compatível com a geração de lucro.

Na verdade, um dos motivos que pode levar à criação de empresas públicas, e, por isso, consideramos também ser este o modelo mais adequado, tem que ver, nomeadamente, com desejo de prestar ao público bens ou serviços em condições especialmente favoráveis, a suportar pelo erário público.

Atendendo, por um lado, à natureza empresarial destas organizações e, por outro, à sua integração no âmbito da administração estadual indireta, resulta clara a sua dupla missão:

• Contribuir para o equilíbrio económico-financeiro do setor público.
• Contribuir para a obtenção a níveis adequados da satisfação do interesse público.

Para além de todos estes fatores apresentados, o hospital E. P. E. tem por objeto principal a prestação de cuidados de saúde à população, designadamente aos beneficiários do Serviço Nacional de Saúde e aos beneficiários dos subsistemas de saúde, ou de entidades externas que com ele contratualizem a prestação de cuidados de saúde, e a todos os cidadãos em geral, o que promove integralmente o interesse público.

·       As empresas públicas e a sua relação com o Estado:

As empresas públicas estão sujeitas à intervenção do Governo, através dos poderes de superintendência e tutela, consagrados constitucionalmente no artigo 199º. Estas entidades, apesar de gozarem de autonomia, não gozam de independência. Ainda quanto a este ponto é importante referir que, no que diz respeito à sua atuação administrativa, para além da sujeição aos poderes do Governo, as entidades públicas empresariais devem respeitar princípios fundamentais. Entre eles consta o princípio da livre concorrência, princípio da transparência e o princípio da boa gestão.

Para além disto, os órgãos das empresas publicas dispõem de autonomia de gestão, mas tem de conformar-se com os objetivos fixados pelo Governo.  Assim, o decreto-lei 233/2005 determina que o Governo considera que as unidades de saúde integradas no SNS devem estar sujeitas a um regime que, atendendo ao interesse público, permita uma a maior intervenção ao nível das orientações estratégicas de tutela e superintendência. Estas orientações estratégicas são exercidas pelo Ministro das Finanças e Saúde, que adequam a sua atuação ao funcionamento do conjunto das instituições do SNS, quer ao nível operacional quer ao nível da racionalidade económica.

Ainda no âmbito do decreto lei 233/2005, no art. 6º conseguimos estabelecer a finalidade principal da intervenção do Governo que passa, então, por definir os objetivos para a prossecução das atribuições dos hospitais.

Ainda no âmbito dos poderes exercidos pelo governo, em relação ao poder de tutela, este órgão pode ainda intrometer-se na gestão destas entidades, com a finalidade de assegurar o mérito e a legalidade da sua atuação. O objetivo subjacente a este poder será o de assegurar que a entidade tutelada cumpra as leis em vigor e garantir que sejam adotadas as soluções mais adequadas para a prossecução do interesse público.

As atribuições do hospital E. P. E. constam dos seus regulamentos internos, são fixadas de acordo com a política de saúde a nível nacional e regional e com os planos estratégicos superiormente aprovados e são desenvolvidas através de contratos programa, em articulação com as atribuições das demais instituições do sistema de saúde.

·       Vantagens para a adoção deste modelo de organização:

Chegados a este ponto, resta questionar-nos efetivamente sobre as vantagens, em termos de eficiência, das empresas públicas se regerem pelo direito privado.  Como sabemos, a empresa pública, pela natureza do seu objeto e pela índole específica da atividade a que se dedicam, são organismos que precisam de uma grande liberdade de ação. Se o estado, através destas empresas públicas fosse participar diretamente no exercício das atividades económicas, aplicando ao exercício dessas atividades os métodos burocráticos das repartições públicas, seria óbvio que existiriam grandes dificuldades. Assim, a gestão de tais organismos seria um desastre.

Deste modo, o Estado só pode dedicar-se com êxito ao exercício de atividades económicas se atuar ao abrigo do direito privado, pois só este reconhece a prática de utilizar instrumentos, técnicas e métodos de atuação que são especialmente flexíveis, ágeis e expeditos e, devido a isto, mais favoráveis à prossecução do interesse público.

Poderia surgir a crítica de que, atuando estas entidades à luz do direito privado, poderiam fazer tudo aquilo que lhes fosse permitido pelos estatutos e, apesar de este poder lhes ser conferido, consideramos que esta autonomia não é total e completa, não valendo, por isso, as críticas feitas a este nível.

Como vimos, as entidades públicas empresariais estão sujeitas aos poderes do governo, assim, esta sujeição permite que o mesmo continue a assegurar este serviço fundamental, constitucionalmente consagrado, através de meios que lhe permitam emitir orientações estratégicas, estabelecer os fins, mas permitindo que estas entidades, ainda assim, possam decidir os meios mais adequados.

Subjacente ao modelo de administração indireta surgem ainda as vantagens relacionadas com uma maior facilidade de atuação, criando-se pessoas coletivas de direito público com uma grande flexibilidade de atuação, o que é facilmente transposto para este modelo de entidade pública empresarial.

Para além destas, há ainda outras vantagens inerentes a este modelo empresarial que nos propomos defender, partem de um melhoramento da capacidade de resposta em tempo útil e uma melhor adequação da capacidade de resposta às necessidades identificadas da população através de uma lógica de funcionamento que considere aspetos de competitividade, mas também aspetos de cooperação entre serviços.

Acreditamos ainda que, devido à alteração que se deu em 2006, passando os hospitais de SA a E.P.E, conseguimos encontrar fundadas razões para defender este novo modelo. Como sabemos, em relação ao modelo SA que estava anteriormente em vigor quanto às entidades pertencentes ao serviço nacional de saúde, ao passarem estas a ser entidades públicas empresariais, é possível observar em termos estatísticos algumas alterações. Assim, desde então, estes hospitais apresentam mais internamentos, mais consultas e mais urgências. Logicamente é visível que este modelo, sem reduzir a autonomia e responsabilização, facilita a definição de normas que minimizem a priorização de beneficiários.

Os hospitais terão, assim, gestão empresarial flexível, sensível aos gastos e estarão empenhados em recompensar o mérito, bem como serão mais responsáveis pela prossecução do interesse público, atendendo às necessidades dos utentes, que será a necessidade central.

Comparando o modelo de Entidade Pública Empresarial ao modelo dos institutos públicos, que, juntamente com as entidades públicas empresariais, estão inseridos na Administração Estadual Indireta, enquanto estes têm atribuições que só podem ser determinadas pelo Estado, ou seja, fins particulares ou singulares, as entidades públicas empresariais têm uma multiplicidade de fins que não necessitam de ser determinados detalhadamente pelo Estado, visto que existe maior autonomia quanto à utilização de meios, para proceder a uma melhor prossecução dos seus fins.

Para além disto, o facto de as funções dos institutos públicos não terem caráter empresarial, distinguindo-se, por isso, das empresas públicas, faz com que estes tenham um caráter indireto quanto à sua administração. As funções que lhe são atribuídas não lhe pertencem como funções próprias, pertencendo, de raiz, a outra entidade pública. Assim, não tendo funções próprias, deve o Estado fazer um controlo apertado de toda a sua atuação, o que impossibilitaria a existência de uma maior eficácia e rapidez, já que não estando atribuída competência, estes ficariam impossibilitados de agir, o que não seria, de todo, o modelo mais adequado a esta ala pediátrica.

·       Conclusão

Tendo em conta todas as vantagens enunciadas, acreditamos que este modelo de entidade pública empresarial é o que melhor se adequa à ala pediátrica do Hospital de São João visto que por atuar ao abrigo de uma maior liberdade contribui positivamente para o objetivo que realmente interessa aos utentes: conseguir que os hospitais sejam instituições de ambiente agradável, eficazes na resolução atempada dos seus problemas e eficientes na gestão dos recursos.

Bibliografia

 AMARAL, Diogo Freitas. Curso de Direito Administrativo I. 2ª edição. Coimbra: Almedina, 2003, pág. 125 e ssg

SOUSA, Marcelo Rebelo. Lições de Direito Administrativo I. Lisboa: 1994/95

CORREIA, J. M. Sérvulo. Noções de Direito Administrativo I. Lisboa: Editora Danúbio, 1982.

Ana Cruz

Inês Pedro

Leonor Gonçalves

Maria João Bernardes

Teresa Raposo