Todas as
entidades coletivas dotadas de personalidade jurídica prosseguem determinados
fins, que por sua vez, se denominam de atribuições. Deste modo, como refere o
Professor Diogo Freitas do Amaral, dá-se o nome de atribuições “os fins ou
interesses que a lei incumbe a pessoas coletivas públicas de prosseguir”. Para
que possam efetivar os referidos fins, as pessoas coletivas públicas carecem de
poderes funcionais. Dá-se então o nome de competência ao conjunto de poderes
funcionais que a lei confere para a prossecução das atribuições das pessoas
coletivas públicas.
É possível então aferir duas limitações presentes na atuação
administrativa. A primeira corresponde à limitação da sua própria competência,
ou seja, um órgão que detenha um determinado tipo de competência, não pode
interferir na esfera de competência de órgãos alheios. A segunda limitação
corresponde às limitações da própria pessoa coletiva cujo nome atua, assim, as
suas atuações devem respeitar as atribuições da pessoa coletiva a que pertence.
Existe, deste modo, uma relação recíproca de limitações entre atribuições e
competências, no entanto, são situações distintas. É relevante saber
interpretar as suas diferenças dado que, para cada situação (competência ou
atribuição) existe uma sanção distinta. Caso um órgão pratique um ato fora das
suas atribuições, esse mesmo ato é nulo. Já quanto à competência, o ato é
anulável. Importa agora concentrar a nossa atenção na competência em especial.
O princípio
essencial relativo à competência encontra-se consagrado no art.36º do CPA que
nos diz que a competência é definida por lei ou por regulamento e é
irrenunciável e inalienável. Partindo deste princípio, segundo o Professor
Diogo Freitas do Amaral é possível aferir alguns corolários essenciais.
Primeiramente podemos concluir que a competência não é presumível, ou seja, tem
de estar inequivocamente estabelecida na lei. Em segundo lugar, a competência é
imodificável, isto é, nem a Administração nem os particulares podem alterar o
conteúdo ou a repartição da competência estabelecidos por lei. Por fim, a
competência é irrenunciável e inalienável. Deste modo, os órgãos em questão não
podem praticar atos pelos quais renunciem aos seus poderes ou os transmitam
para os outros órgãos. É importante evidenciar a ideia de que é possível a
transferência de competências, nomeadamente através da delegação de poderes e a
concessão.
Existem várias modalidades de competência no âmbito da organização
administrativa. O professor Diogo Freitas do Amaral distingue seis modalidades:
quanto ao modo de atribuição legal de competência, quanto aos termos do
exercício da competência, quanto à substância e efeitos da competência, quanto
à titularidade dos poderes exercidos, quanto ao número de órgãos a que a
competência pertence e, por fim, quanto à inserção da competência nas relações
interorgânicas.
Quanto ao modo de atribuição legal da competência, a competência
pode ser explícita ou implícita. Explícita quando a lei confere de forma clara
e direta. Diz-se implícita quando a competência é apenas deduzida de outras
determinações legais ou de princípios gerais do Direito Público.
Quanto aos termos do exercício da competência, a competência pode
ser livre ou condicionada, mediante as limitações existentes quanto ao seu
exercício impostas por lei.
Quanto à substância e efeitos de competência, a competência pode
ser dispositiva ou revogatória. A competência dispositiva corresponde ao poder
de emanar um dado ato administrativo sobre uma determinada matéria, já a
revogatória corresponde ao poder de revogar esse primeiro ato.
Relativamente à titularidade dos poderes de exercício, se os
poderes exercidos por um órgão da Administração são poderes cuja titularidade
pertence a esse mesmo órgão, denomina-se de competência própria. Se o órgão
administrativo exerce nos termos da lei uma parte da competência de outro
órgão, cujo exercício lhe foi transferido por delegação ou concessão, então
estamos perante uma competência delegada.
Quanto ao número de órgãos a que a competência pertence, se essa
mesma competência pertencer a apenas um órgão, trata-se de uma competência
singular, se pertencer simultaneamente a dois ou mais órgãos diferentes,
corresponde a uma competência conjunta.
Por fim, mas não menos importante, quanto à inserção da
competência nas relações interorgânicas, a competência pode ser dependente ou
independente conforme o órgão seu titular esteja ou não integrado numa
hierarquia.
A questão que
se coloca é se, tendo em conta que é possível a transferência do exercício da
competência, existem ou não limites para tal?
Para melhor
aferir uma conclusão, foi escolhido o Ac.
0924/10, 06 de Dezembro de 2011. No presente acórdão, dois sujeitos, B e C,
recorrem ao Supremo Tribunal Administrativo pedindo anulação do despacho do
Diretor Regional Adjunto da Direção Regional de Educação que tinha como
conteúdo a decisão de mobilidade do pessoal docente, alegando que o Diretor
Regional não teria competência para tal decisão. Primeiramente teremos de
analisar quem tem competência para tais decisões e, posteriormente, se a
competência poderia ser delegada, sob que condições e forma. Entramos então no
âmbito da delegação de poderes.
Segundo o Professor
João Caupers, a delegação de poderes é um instrumento de difusão do poder de
decisão numa organização pública que repousa na iniciativa dos órgãos
superiores desta. Deste modo, e do ponto de vista administrativo, a delegação
de poderes é o ato pelo qual o órgão de uma pessoa coletiva normalmente
competente em determinada matéria e devidamente habilitado por lei possibilita
que outro órgão ou agente pratiquem atos administrativos sobre a mesma matéria
(art. 44º CPA).
Ora, no
presente acórdão, verificamos que de facto existiu uma delegação de poderes,
por despacho, proveniente da Ministro da Educação ao Sr. Secretário de Estado
da Educação. A partir desta informação é possível aferir duas entidades
distintas, o delegante (Ministra da Educação) e o delegado (Sr. Secretário da
Estado da Educação).
O ato de delegação é limitado por dois requisitos que por sua vez
correspondem à especificação dos poderes delegados e a sua posterior publicação
(art. 47º CPA). Relativamente ao conteúdo da delegação, é possível realizar
duas distinções: na primeira aferimos a possibilidade de indicar quais as
matérias em que o delegado pode tomar decisões ou especificar-se os poderes
jurídicos que ele fica habilitado a exercer. Na segunda, a indicação de
matérias pode ser formulada de forma positiva ou negativa. É necessário relevar
que no sistema português, a regra imposta pelo art. 44º/1 do CPA, é a da
especificação positiva de poderes.
Regressando, agora, ao caso em concreto. Segundo o art.71º do
Estatuto da Carreira Docente, é de exclusiva competência do Ministro da
Educação a requisição de docentes. A partir desta informação podemos concluir,
primeiramente que a delegação de poderes aqui referida não produziu os seus
efeitos. Deste modo, qualquer ato praticado pelo Sr. Secretário de Estado
seria, no âmbito desta matéria, nulo por falta de competência. O Supremo
Tribunal decidiu em favor desta razão, considerando que o ato fora nulo
exatamente por falta de competência.
A outra questão que se levantou foi de facto a forma como a
delegação de poderes foi efetuada. Está claro no presente acórdão que a delegação de poderes foi
efetuada mediante despacho. A delegação de poderes carece de uma lei delegante,
seguindo assim, o princípio da legalidade da competência, pelo que podemos
concluir que esta delegação para além de ter um conteúdo invalido, dado que a
competência era exclusiva do Ministro, também concluímos que a delegação é
inválida por vício de forma.
Esta questão da competência e atribuições é muito relevante dado
que permite evitar desvios de poder, a violação do princípio da separação de
poderes e permite uma maior e mais eficiente organização e funcionamento
administrativo.
Bibliografia:
CAUPERS,
João. Introdução ao Direito Administrativo, pp. 162-169, 10ª edição, Âncora,
2009.
AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Vol.
I., 4ª edição, Almedina 2016.
Maria Joanaz
Luis
Nº58409
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