Comentário ao Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 22 de setembro de 2004 (Processo nº. 11199/02)

I.                    Introdução

            Maria, a recorrente, interpõe recurso da sentença proferida pelo Juiz do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa que rejeitou o seu recurso de anulação da informação que se segue. Assim, recorre ao Supremo Tribunal Administrativo porque a chefe de repartição de Administração de Pessoal do Centro Regional de Segurança Social de Lisboa e Vale do Tejo elaborou a informação na qual refere ter procedido ao estudo individual das situações de todos os funcionários, por categorias e propôs "que seja autorizado o procedimento proposto (pela recorrente), tendo em vista a aferição do DL identificado nesta informação (n° 404-A/98, de 18 de Dezembro)" onde “por delegação do Conselho Diretivo: concordo". Foi ainda emitida uma certidão pela Diretora de Serviços de Gestão de Pessoal do Centro Regional de Segurança Social de Lisboa e Vale do Tejo no mesmo âmbito.

II.                 Fundamento

1-      Posição da recorrente

             A recorrente, inconformada com a decisão do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, recorre agora da sentença no Supremo Tribunal Administrativo com os seguintes argumentos:
“O ato recorrido é contenciosamente impugnável, uma vez que foi praticado no âmbito de poderes delegados pelo Conselho Diretivo do CRSSLVT - o qual é uma pessoa coletiva dotada de autonomia administrativa e financeira, autónoma da administração central, fazendo parte da administração indireta do Estado, na dependência do Governo”.

             A competência é o conjunto de poderes funcionais que a lei confere para a prossecução das atribuições das pessoas coletivas públicas.

            Qualquer órgão da Administração, ao agir, encontra uma dupla limitação: a sua própria competência – não podendo invadir a esfera de competência dos outros órgãos da mesma pessoa coletiva – e as suas atribuições – não podendo praticar quaisquer atos sobre matéria estranha aos fins da pessoa coletiva a que pertence.

            Os atos praticados fora das atribuições são nulos e os praticados apenas fora da competência do órgão que os pratica são atos anuláveis.

            A competência só pode ser conferida, delimitada ou retirada pela lei. Deste princípio decorrem alguns corolários:

            a) A competência não se presume: isto quer dizer que só há competência quando a lei inequivocamente a confere a um dado órgão.

            b) A competência é imodificável: nem a Administração nem os particulares podem alterar o conteúdo ou a repartição da competência estabelecidos por lei.

            c) A competência é irrenunciável e inalienável: os órgãos administrativos não podem em caso algum praticar atos pelos quais renunciem os seus poderes ou os transmitam para outros órgãos da Administração ou para entidades privadas. Esta regra não obsta a que possa haver hipóteses de transferência do exercício da competência – designadamente, a delegação de poderes e a concessão – nos casos e dentro dos limites em que a lei o permitir (artigo 29º/1/2 CPA).

            A delegação de poderes provém do conceito de hierarquia administrativa: modelo de organização administrativa vertical, constituído por dois ou mais órgãos e agentes com atribuições comuns, ligados por um vínculo jurídico que confere ao superior o poder de direção e impõe ao subalterno o dever de obediência.

            Ao superior são conferidos variados poderes, cabendo a nossa atenção no poder de substituição, ou seja, a faculdade de o superior exercer legitimamente competências conferidas, por lei ou delegação de poderes, ao subalterno.

            Por vezes sucede que a lei, atribuindo a um órgão a competência normal para a prática de determinados atos, permite, no entanto, que esse órgão delegue noutro parte dessa competência (artigo 35º/1 CPA).

            Do ponto de vista do Direito Administrativo, a delegação de poderes é o ato pelo qual um órgão da Administração, normalmente competente para decidir em determinada matéria, permite de acordo com a lei, que outro órgão ou agente pratiquem atos administrativos sobre a mesma matéria.

            São três os requisitos da delegação de poderes:

a) Em primeiro lugar, é necessária uma tal lei que preveja expressamente a faculdade de um órgão delegar poderes noutro: é a chamada lei de habilitação.

b) Em segundo lugar, é necessária a existência de dois órgãos, ou de um órgão e um agente, da mesma pessoa coletiva pública, ou de dois órgãos normalmente competente (o delegante) e outro, o órgão eventualmente competente (o delegado);

c) Por último, é necessária a prática do ato de delegação propriamente dito, isto é, o ato pelo qual o delegante concretiza a delegação dos seus poderes no delegado, permitindo-lhe a prática de certos atos na matéria sobre a qual é normalmente competente.

            Assim, é necessário atender aos factos e verificar se, de facto, existiu uma lei de habilitação do Centro Regional de Segurança Social de Lisboa e Vale do Tejo para o seu Conselho Diretivo para praticar o dito ato, uma vez que o segundo requisito já se encontra preenchido dado que ambos os órgãos fazem parte da mesma pessoa coletiva pública (a Segurança Social). O terceiro só poderá ser verificado mediante a resposta afirmativa ou negativa quanto ao primeiro requisito pois só aí é aferível se o poder foi efetivamente concretizado mediante a lei que o atribui.

            Cabe ainda verificar se os Centros Regionais se inserem de facto na administração indireta do Estado, onde o Governo exercer sobre ela responsabilidade da superintendência, possuindo designadamente o poder de orientação.

2)      “Não existe uma relação hierárquica entre os órgãos daquele Centro Regional e o membro do Governo como órgão tutelar, não existindo, portanto, qualquer recurso hierárquico necessário”.

            A definitividade vertical é um requisito para a impugnabilidade dos atos administrativos e, segundo José Fontes, tem que ver com “a posição vertical do autor do ato administrativo face à natureza da competência para decidir sobre determinada matéria e, desta forma, apenas têm competência para a prática de atos verticalmente definitivos os órgãos de topo da Administração Pública”.

             Apesar da discussão doutrinária existente acerca deste tema (referida no post do mês de outubro), entende-se como relativamente consensual a posição do Exmº Sr. Juiz Conselheiro Santos Botelho: “o que torna um ato administrativo recorrível não é o facto de ser ou não definitivo, mas o de lesar ou não direitos ou interesses legalmente protegidos”. A recorrente parece concordar com esta ideia, pois a restante argumentação baseia-se nesta mesma ideia por violação do artigo 268º/4 CRP.

2-      Decisão do Senhora Juíza Cristina dos Santos  

            Quanto aos requisitos para a delegação de poderes, de facto, existiu uma lei de habilitação para o efeito publicada no DR, II Série, nº 255 de 04.11.96, data de 12.01.99. Deste modo, o primeiro requisito encontra-se cumprido, pelo que apurar o terceiro e último requisito para aferir a validade.

            Nos artigos 6º e 31º nº 1 do DL 115/98 de 4.5 dispõe-se que os Centros Regionais de Segurança Social “(…) são organismos dotados de personalidade jurídica de direito público, com autonomia administrativa, financeira e patrimonial (…)”, que “prosseguem atribuições cometidas ao Ministro do Trabalho e Solidariedade, sob superintendência e tutela do respetivo Ministro (...)” e “(...) funcionam sob a tutela do Ministro do Emprego e da Segurança Social”.         

            A Senhora Juíza utiliza as palavras do Professor Diogo Freitas do Amaral para definir tutela como o “conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa coletiva pública na gestão de outra pessoa coletiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da atuação (…) daqui resultando que a tutela administrativa pressupõe a existência de duas pessoas coletivas distintas” e a superintendência como “o poder conferido ao Estado, ou a outra pessoa coletiva de fins múltiplos, de definir os objetivos de guiar a atuação das pessoas coletivas públicas de fins singulares colocadas por lei na sua dependência”.

            É aferível, deste modo, que os poderes de tutela e superintendência excluem a hierarquia, na medida em que esta pressupõe o poder de direção por meio de comandos concretos, a tutela o poder de controlo sobre a regularidade ou adequação da atuação e a superintendência o poder de orientação por orientações genéricas e conselhos.

           

            A superintendência não é uma espécie de tutela nem uma espécie de hierarquia, mas um tipo autónomo, sui generis, situado a meio caminho entre uma e outra, mas com uma natureza própria. Também não se presume: os poderes em que ela se consubstancia são apenas aqueles que a lei confere. Tem natureza de um poder de orientação através de várias formas, nomeadamente conselhos.

            Os poderes de tutela administrativa são poderes de intervenção na gestão de uma pessoa coletiva. O fim da tutela administrativa é assegurar que a entidade tutelada cumpra as leis em vigor e garantir que sejam adotadas soluções convenientes e oportunas para a prossecução do interesse público.

            A hierarquia não deve confundir com estes dois poderes, pois como definido anteriormente, é o modelo de organização administrativa vertical, constituído por dois ou mais órgãos e agentes com atribuições comuns, ligados por um vínculo jurídico que confere ao superior o poder de direção e impõe ao subalterno o dever de obediência através de meios concretos como ordens e instruções.

            Assim, neste ponto, a Senhora Juíza parece concordar com a recorrente.  Diferente é a situação em que a recorrente afirma que “não existe qualquer disposição legal que preveja qualquer recurso tutelar das decisões tomadas no âmbito daquela matéria pelos órgãos do CRSSLVT”, onde se contrapõe a sua opinião segundo o disposto no artigo 177º nºs 2 e 3 do CPA  e a opinião do Professor Vital Moreira: “(..) Não basta ... que a lei preveja a existência de uma relação de tutela: é preciso que essa tutela abranja especificamente poderes de supervisão (revogação ou recurso) do órgão tutelar em relação aos atos do tutelado”. “O recurso tutelar é um recurso respeitante à legalidade do ato administrativo (…) ou seja: desde que a lei admita (direta ou indiretamente) o recurso tutelar, já não é necessário que se diga que ele também abrange o mérito dos atos do tutelado, se a relação tutelar for legalmente (…) extensiva ao mérito da atividade do órgão infra ordenado.” Assim, conclui-se que o meio impugnatório gracioso tem natureza de recurso tutelar necessário em matéria de legalidade e mérito na medida em que se encontra previsto nos artigos 5º b), 9º nº 1, 10º nº 6 e 11º do DL 260/93 de 23.7, requisito necessário nos termos do artigo 177º/ 2 e 3 CPA.

            O despacho está apto a projetar de imediato os efeitos jurídicos inerentes sobre a esfera jurídica da recorrente embora, de um ponto de vista processual, os efeitos não se repercutirão na esfera jurídica da recorrente caso seja acionado o meio impugnatório do recurso tutelar necessário. Segundo a opinião de António Cândido de Oliveira “(...) um princípio constitucional favorável à recorribilidade imediata que só é posto em causa quando a lei vier determinar inequivocamente de outro modo (...)” por isso, quanto à questão da lesividade do ato e à luz do artigo 268º nº 4 CRP, tal não se verifica, mediante igualmente a opinião de Mário Aroso de Almeida.

            Assim a sentença anteriormente proferida é confirmada e Maria pagará 200€.

III.              Tomada de posição

            Cabe, agora, valorar o acórdão consoante os factos anteriormente referidos. Relativamente à delegação de poderes, efetivamente concordo que todos os pressupostos mencionados foram cumpridos, pelo que de facto a chefe de repartição de Administração de Pessoal do Centro Regional de Segurança Social de Lisboa e Vale do Tejo e o Conselho Diretivo do mesmo órgão teriam as competências para realizar aquele ato.

            No entanto, também estou de acordo com a decisão da Senhora Juíza Cristina dos Santos relativamente à superintendência, tutela e hierarquia dado que não devemos confundir os poderes correlativos a cada um e o que estes implicam. De facto, já era do entendimento da recorrente esta noção, mas esta confunde hierarquia e os poderes que lhe estão subjacentes com os poderes de tutela e superintendência.

            Tal traduziu-se na confusão gerada pela recorrente que a levou a alegar que estaria em prática uma lesão a um direito seu, previsto na Constituição, confusão essa que foi esclarecida pela Senhora Juíza e que, na minha opinião, se traduz na mais razoável, na medida que, se os efeitos não são produzidos diretamente na esfera jurídica da mesma e “um princípio constitucional favorável à recorribilidade imediata que só é posto em causa quando a lei vier determinar inequivocamente de outro modo” (como afirma António Cândido de Oliveira), não existe uma verdadeira lesão de um direito, pelo que se deve confirmar a sentença já anteriormente proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa.

           

IV.              Bibliografia

Almeida, Mário Aroso de, Implicações de direito substantivo da reforma do contencioso administrativo, in IV Seminário de Justiça Administrativa – A Reforma de 2002 da

Justiça Administrativa, 2003

Amaral, Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Tomo I, 3ªed., 2006

Fontes, José, Curso Sobre o Novo Código do Procedimento Administrativo, 6ªed., 2017 Moreira, Vital, Administração autónoma e associações públicas, Reimpressão, 1997

Oliveira, António Cândido de, O silêncio e a última palavra da administração, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº19, janeiro/fevereiro 2000

Ana Marta Jantarada Rodrigues André n.º 58607