Comentário Ao Acórdão da 2º Secção do
Tribunal Administrativo
N. º0269/02
O
presente comentário versa sobre o recurso contencioso, interposto na 2.ª Secção
do Tribunal Administrativo, de anulação, "do despacho do Secretário de
Estado – Adjunto e dos Transportes de 19 de março de 2002”[1] exarado sobre o parecer do
Inspetor Geral de Obras Públicas, Transportes e Comunicações, no Processo
IGAP/IGOPTC n.º 232/01-IE no seguimento uma ação inspetiva ao Instituto Nacional
de Aviação Civil (doravante INAC). Tal despacho acolhe a proposta ou
recomendação no sentido de o presidente do conselho de administração do INAC
proceder às diligências necessárias à reposição nos cofres do Estado do
montante de subsídio de alimentação indevidamente percebido pelos membros do
anterior conselho de administração do INAC. Partindo deste acórdão, a análise
centra-se nos poderes de superintendência e tutela do Governo, aos quais o INAC
está sujeito por se tratar de um instituto público integrado na administração
indireta do Estado e como estes poderes afetam ou não a esfera jurídica do
particular.
Nos
termos constitucionais, compete ao Governo, no exercício de funções
administrativas, entre o mais, “Dirigir os serviços e a atividade da
administração direta do Estado, civil e militar, superintender na administração
indireta e exercer a tutela sobre esta e sobre a administração autónoma”.
A
Constituição da República no art. 199º alínea d) apela, pois, a três tipos de
administração: administração direta, administração indireta, administração
autónoma.
A
administração direta é a “administração central do Estado”, hierarquicamente
depende do Governo. [2]
Poder-se-á dizer que, de um ponto de vista orgânico, a administração direta é
aquela que compreende os serviços e órgãos integrados na pessoa coletiva Estado.
A administração indireta e a administração autónoma têm em comum o facto de não
dependerem hierarquicamente do Governo. A administração indireta é ainda a
administração do Estado em sentido próprio, prosseguindo fins públicos
estaduais através de organizações diferenciadas da administração estadual
direta, mas ainda assim emanadas do Estado. Por outro lado, a administração
autónoma não integra a administração do Estado em sentido estrito. Prossegue,
com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa e financeira através
de órgãos representativos, interesses próprios da coletividade, sejam
comunidades territoriais ou outras.
Centrando
a minha análise na administração indireta, os “institutos públicos” são pessoas
coletivas públicas, de tipo institucional, criadas para assegurar o desempenho
de determinadas funções administrativas de carácter não empresarial.
De
facto, os institutos públicos, detendo personalidade jurídica própria, definem
as suas posições e praticam atos administrativos através de órgãos próprios,
mas estão sujeitos a superintendência e tutela.
O
INAC foi criado pelo DL 133/98, de 15 de maio, tendo por finalidade a
supervisão, a regulamentação e a inspeção do setor de aviação civil. Segundo o
art. 1º nº1 dos seus estatutos este é um instituo público dotado de
personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira e património
próprio. Este instituto deve caracterizar-se, ademais,
como um serviço personalizado, serviço administrativo a que a lei atribui a
natureza de instituto público, o que é ilustrado, desde logo, por ser o
sucessor de uma direção-geral.
Estabelece o mesmo artigo que o INAC fica sujeito a tutela e
superintendência do Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração
do Território.
A
tutela administrativa consiste no conjunto dos poderes de intervenção de uma
pessoa coletiva pública na gestão de outra pessoa coletiva, a fim de assegurar
a legalidade ou mérito da sua atuação. Um destes poderes é o poder de
fiscalização, caso em que se fala de tutela inspetiva.
Por
sua vez, a superintendência é o poder conferido ao Estado, ou a outra pessoa coletiva
de fins múltiplos, de definir os objetivos e guiar a atuação das pessoas coletivas
públicas de fins singulares colocadas por lei na sua dependência.
A
superintendência difere do poder de direção, típico da hierarquia porque o
poder de direção do superior hierárquico consiste na faculdade de dar ordens, a
que corresponde o dever de obediência a essas mesmas ordens, enquanto a
superintendência se traduz apenas numa faculdade de emitir diretivas ou
recomendações.
Conclui-se,
portanto, que o Governo não dirige a administração indireta.
A
diferença, do ponto de vista jurídico, entre ordens diretivas e recomendações
consiste em que as ordens são comandos concretos, específicos e determinados,
que impõem a necessidade de adotar imediata e completamente uma certa conduta;
as diretivas são orientações genéricas, que definem imperativamente os objetivos
a cumprir pelos seus destinatários, mas que lhes deixam liberdade de decisão
quanto aos meios a utilizar e às formas a adotar para atingir esses objetivos;
e as recomendações são conselhos emitidos sem a força de qualquer sanção para a
hipótese do não cumprimento.[3]
Os
poderes de superintendência e tutela constitucionalmente conferidos ao Governo
face à administração indireta situam-se no plano da relação institucional entre
o Estado-administração e as pessoas coletivas que integram tal administração indireta.[4]
Da
natureza desses poderes resulta que, em princípio, eles não se dirigem aos
particulares, eles não se exercem pela prática de atos tendentes à produção de
efeitos jurídicos numa situação individual de um particular.
As
diretivas ou recomendações emitidas pelo Governo podem, pelo seu acatamento,
levar a entidade pública alvo, a produzir certo ato administrativo, mas será
este ato que definirá a posição da Administração perante o particular.
E
o acatamento da diretiva ou recomendação não é mero ato de execução, desde
logo, porque a diretiva ou recomendação não é uma ordem, depois, porque o ato
de execução supõe ato administrativo anterior o que tais recomendações ou diretivas
não configuram.
No caso em
apreço, na sequência de uma inspeção ao INAC (no âmbito do poder de tutela inspetiva)
foram formuladas diversas recomendações (atuação da superintendência),
designadamente a de que o “Senhor Presidente do Conselho de Administração do
INAC deveria diligenciar no sentido de promoverem a reposição nos cofres do
Estado do montante de subsídio percebido pelos membros do anterior CA do INAC”[5].
Dada a importância da esfera de ação
cometida aos institutos públicos, o facto de gerirem uma significativa parte
dos recursos financeiras, humanos e materiais do Estado, justifica-se que o
poder de controlo e fiscalização sobre os mesmos por parte do Governo.
No
ato impugnado, o ato que concorda com aquelas recomendações, por isso que as
assume, não se deteta qualquer definição da situação do particular, ora
recorrente. Considera-se, portanto, que ordem de reposição, que é o ato que afeta
o recorrente, não emana do ato governamental recomendativo.
Contrapõe
o Recorrente que, “(...) se o Senhor SEAT não tivesse concordado com o teor dos
relatórios das auditorias, o Recorrente nunca havia sido notificado para repor
as quantias identificadas na petição de recurso. O ato que determinou essa
reposição, porquanto resulta dos sobreditos ofícios, foi, pois, o despacho de
concordância do Senhor SEAT. Neste caso, a concordância do Senhor SEAT equivale
a uma ordem, a uma determinação de autoridade”
[6]
Não
se questiona que o despacho impugnado esteja na origem da ordem de reposição.
Mas não se pode concluir que, na ausência de tal despacho, a ordem de reposição
não viesse a existir do mesmo modo. É que, toda a Administração deve atuar
sempre no respeito da legalidade. E se o INAC tivesse detetado, por iniciativa
própria, que havia lugar a tal reposição, não carecia de qualquer intervenção
estadual para atuar.
Pode
ainda ser levantada a questão referente ao ato impugnado ter feito menção
especifica que o montante percebido pelo antigo Conselho de Administração
deveria ser reposto nos cofres do Estado. Poder-se-ia entender que se trata de
um comando individual e concreto apenas possível no domínio do poder de direção
presenta na administração direta. No entanto, o quadro em que o ato foi
praticado e o seu teor revelam que se trata de uma recomendação. Por isso, tal
ato governamental não se intromete na esfera jurídica do Recorrente, não o tem
como destinatário, nem interessado. Importa referir que a sujeição à
superintendência e tutela não pode fazer esquecer que pertence sempre à
entidade menor a escolha dos meios concretizadores da orientação recebida e a
decisão primária sobre matérias integrantes das suas atribuições.[7]
De
facto, o que não se pode dizer é que o ato recorrido foi uma ordem dada ao
INAC. Por um lado, como se viu, as ordens não se integram nos poderes de
superintendência e, por outro lado, nenhum elemento do ato permite afirmar que,
na circunstância, o ato impugnado ultrapassou os poderes de superintendência,
caso em que o ato seria ilegal, exatamente por esse facto.
Nestes
termos, é notório que o ato impugnado não visou produzir efeitos jurídicos na
situação individual e concreta do ora Recorrente perante o INAC pelo que não se
apresenta como lesivo da sua esfera jurídica sob nenhuma forma. Entende-se, por
isso, que o acórdão tenha decidido pela sua irrecorribilidade nos termos do
artigo 25º da LPTA.
[2]In GOMES CANOTILHO, José Joaquim; VITAL
MOREIRA; Constituição da República
Portuguesa Anotada II. 4ª edição. Coimbra: Almedina, 2003
[7] In OTERO,
Paulo. Anotação ao Ac. do STA (2º Secção)
de 6 de julho de 1989 – O Direito ano 123º I. 1º edição. Tipografia Guerra,
1991
Inês Pedro
Turma B, subturma 15, nº 58631
Turma B, subturma 15, nº 58631
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