Tomemos por objeto de análise o
acórdão nº 0387/18, de 24/04/2018, do Supremo Tribunal Administrativo, este que
versa sobre a personalidade jurídica de um Instituto Público, mais
especificamente, o Instituto dos Registos e Notariado, I.P. Sucintamente,
discute-se se este Instituto Público é dotado de personalidade jurídica, uma
vez que o diploma legal que estabelece a sua criação não lhe atribui
explicitamente a mesma.
Primeiramente, afigura-se
necessário definir o conceito de Instituto Público. Para tal, recorreremos ao Curso de Direito Administrativo, do
Professor Diogo Freitas do Amaral, ao Manual
de Direito Administrativo, do Professor Paulo Otero, e, seguidamente, à Lei
3/2004, também conhecida por Lei-Quadro dos Institutos Públicos, doravante
denominada por LQIP. Ora, segundo o Prof. Freitas do Amaral, um Instituto
Público é “(…) uma pessoa coletiva pública, de tipo institucional, criada par
assegurar o desempenho de determinadas funções administrativas de caráter não
empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa coletiva pública.” No
mesmo sentido, o Prof. Paulo Otero conclui que o Instituto Público é uma “(…)
realidade de organizativa de caráter material e personalizada, sem base
territorial ou associativa, podendo ser um serviço, um património, um
estabelecimento ou uma estrutura empresarial, a quem a ordem jurídica confere a
prossecução de interesses públicos específicos (…)”. Pela contraposição e
descartando, por agora, os elementos indiferentes, ambos os autores reconhecem
personalidade jurídico às entidades em causa. Adicionalmente, a LQIP, no seu
art. 3º, nº1, na sua parte final, estabelece como condição para a atribuição da
denominação de Instituto Público a personalidade jurídica. Sendo assim,
concluímos que uma pessoa coletiva que tenha sido criada para a prossecução de
certos fins de interesse público sem caráter empresarial tem de ser dotada de personalidade
jurídica pelo ato instituidor, sob pena de não se poder considerar um Instituto
Público.
Antes de incidirmos na matéria do
acórdão em questão, cabe notar que houve divergência no processo judicial. Ora,
na primeira instância, considerou-se o Instituto de Registos e Notariado, I.P.,
detentor de personalidade jurídica. No entanto, na segunda instância, ou seja,
o Tribunal Central Administrativo Sul, a recorrente alegou que o Instituto
Público em questão não tinha personalidade jurídica, na medida em que nenhuma
norma legal lhe reconhecia personalidade jurídica. Para o bem da coerência
jurídica, o TCA Sul invocou um acórdão do Tribunal Central Administrativo do
Norte, este que interpretava o Decreto-Lei nº 148/2012, de 12/7, de forma a
reconhecer que a atribuição de autonomia administrativa pressupunha a detenção
de personalidade jurídica pela mesma pessoa coletiva, negando, assim,
provimento ao recurso. Não satisfeita com a decisão, no recurso de revista, que
decorreu no Supremo Tribunal Administrativo, a recorrente alega que não existe
norma alguma a atribuir personalidade jurídica ao Instituto, sendo certo ainda
que o mesmo apenas tem autonomia administrativa, imputando, assim, a
responsabilidade civil extracontratual por atos ilícitos em causa ao Estado,
nos termos do art. 10º, nº3, do CPTA.
A partir do exposto acima, o STA
contrapõe a lei criadora do Instituto Público em apreciação, o já referido
Decreto-Lei 148/2012, 12/7, e a LQIP. Quanto à primeira e como já suscitado
anteriormente, esta não confere personalidade jurídica ao Instituto Público que
cria. A segunda, com já referido também, dispõe que todas as pessoas coletivas
que se denominem de Institutos Públicos terão de ser dotados de personalidade
jurídica. Como resultado desta contraposição, reconhece-se um conflito entre
normas.
De forma a tentar resolver a
situação, o STA coloca duas questões consideradas essenciais à formulação de
uma solução. A primeira prende-se com a constituição do reconhecimento da
personalidade jurídica como condição prévia à qualificação de um serviço como
Instituto Público, aliás, como decorre do nº1 do art. 3º, da LQIP. A segunda,
de maior dificuldade técnica, é relativa aos termos em que um serviço público
que reúna as condições para ser criado como Instituto Público adquire
personalidade jurídica. Infelizmente, não se conhece jurisprudência do STA
sobre esta matéria, sendo-nos impossível chegar a uma conclusão certa e
fundamentada, já que temos como objeto de análise uma Formação de Apreciação
Preliminar de um acórdão que versa sobre um processo ainda não concluído. Não
obstante, faremos os possíveis para aprofundar a problemática.
Ora, quanto à primeira questão,
sabemos que estes institutos são criados por diploma legal e que é condição
necessária o reconhecimento da sua personalidade jurídica, uma vez que são
pessoas coletivas. Sem o dado reconhecimento, não se estariam a constituir
Institutos Públicos e muito menos pessoas coletivas. No máximo, estaríamos
perante fundos e serviços autónomos, como o Prof. Freitas do Amaral reconhece.
Do exposto resulta que o diploma legal criador que não confira personalidade
jurídica ao instituto criado, em primeiro lugar, não está a criar
verdadeiramente um Instituto Público, mas, sim, um fundo ou serviço autónomo,
e, em segundo lugar, este mesmo diploma legar criador estaria a praticar uma
legalidade, uma vez que vai contra o disposto no art. 3º, nº1, da LQIP. Sendo
assim e respondendo à questão apreciada neste parágrafo, acreditamos que o
reconhecimento da personalidade jurídica do instituto a criar não é condição
prévia à sua classificação com Instituto Público, mas condição mútua da
classificação, já que o diploma criador deve especificar as caraterísticas do
serviço a criar, ou seja, se a vontade for de criar um Instituto Público, este
deve, explicitamente, declarar que se está a criar um pessoa coletiva pública,
se, por outro lado, a vontade for diferente, esta disposição não se afigura
necessária.
No que toca à segunda questão, o
proposto só seria conseguido através da análise do caso concreto, havendo a
necessidade de estudar cuidadosamente as especificidades do serviço público.
Sabemos que a autonomia conferida a estes institutos é central e de importância
extrema, tal como a Prof. Ana Fernanda Neves vinca no seu estudo Os Institutos Públicos e a Descentralização
Autónoma, incluído no livro Estudos
em Homenagem ao Professor Inocêncio Galvão Teles. Daqui resulta que os três
tipos de autonomia, administrativa, financeira e patrimonial, são tão
necessários para o bom funcionamento do Instituto Público como a personalidade
jurídica. No entanto, esta última é o núcleo, a essência do instituto. Assim, o
reconhecimento da personalidade jurídica tem de ser sempre verificado no
momento da criação. Concluindo, acreditamos que a resposta a esta questão é a
mesma da primeira, mas o caminho a percorrer é inteiramente distinto.
Em suma, acreditamos que o
presente acórdão, quando o processo judicial se concluir, estabelecerá que a
personalidade jurídica é o núcleo de qualquer Instituto Público, tal como é
apreensível pelo nº1, do art. 3º da LQIP, e que um suposto Instituto Público a
que não é reconhecida personalidade jurídica no diploma legal continua a ser um
Instituto Público e é o diploma legal que está em irregularidade para com o
sistema jurídico, incorrendo numa ilegalidade, aliás, grave.
Bibliografia
FREITAS DO AMARAL, Diogo, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 3ª
Edição, Almedina, 2018, Coimbra, p. 311
OTERO, Paulo, Manual de Direito Administrativo, Vol. I, Reimpressão
da Edição de 2013, Almedina, 2014, Coimbra, p. 208
VÁRIOS, Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Inocêncio Galvão Teles, vol.
V, 1ª Edição, Almedina, 2003, Coimbra, p. 495 e ss.
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