Análise de Acórdão da 2.ª subsecção de Contencioso Administrativo (CA) do Supremo Tribunal Administrativo (STA)

Processo nº 01407/02

Data: 24-03-2004

Tribunal: 2.ª SUBSECÇÃO DE CA

 Relator: Políbio Henriques

Descrição do caso em juízo:

Trata-se de acórdão proferido na sequência de recurso contencioso intentado por uma particular com vista à anulação de despacho do Secretario de Estado Adjunto e dos Transportes (SEAT).

No sentido de entendermos efetivamente o referido acórdão, é necessário referir os factos que foram dados como provados.

Assim, afigura-se importante começar por mencionar que tendo sido, pela Inspeção-geral da Administração Pública e da Inspeção-geral das Obras Públicas Transportes e Comunicações, realizada uma ação inspetiva ao Instituto Nacional de Aviação Civil (INAC), a mesma permitiu detetar que os membros do Conselho de Administração do INAC teriam recebido montantes indevidos.

É assim neste âmbito que a recorrente, membro do CA do INAC, aponta vícios ao despacho proferido pelo SEAT que lhe determinou a reposição das quantias recebidas, contestando, nomeadamente, o facto de não ter existido previamente ao ato administrativo a competência audiência da interessada, onde esta pudesse, de algum modo, defender-se das referidas acusações, assim como o facto de o ato em apreço carecer de fundamentação.

No mesmo sentido que a recorrente pronunciou-se também a Magistrada do Ministério Público junto do Tribunal, vindo também acentuar a ideia de que o ato do SEAT, lesivo de direitos da recorrente, seria recorrível, nomeadamente por violar o direito de audiência prévia dos interessados, consagrado como se encontra dispostos não só no CPA, como mesmo na CRP (vd. artigo 267.º, n.º 5), não dando à recorrente a possibilidade de se pronunciar relativamente as acusações que lhe eram feitas. Com efeito, o CPA em vigor à data deste acórdão, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de novembro, referia expressamente no n.º 1 do seu artigo 100.º que “Concluída a instrução, e salvo o disposto no artigo 103.º, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta”. De igual forma, o atual CPA, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, refere, no n.º 1 do seu artigo 121.º que “Sem prejuízo do disposto no artigo 124.º, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta”, referindo ainda o n.º 2 que “No exercício do direito de audiência, os interessados podem pronunciar-se sobre todas as questões com interesse para a decisão, em matéria de facto e de direito, bem como requerer diligências complementares e juntar documentos”. Algumas exceções ao dever de audiência prévia se encontravam no artigo 103.º do CPA de 1991, que eventualmente poderiam levar a que o responsável pela direção do procedimento ou instrutor pudesse não proceder à audiência. Contudo, nenhuma destas exceções relevaria para o caso em questão, pelo que o SEAT estaria obrigado a proceder à audiência prévia da recorrente, sendo que, se tal tivesse acontecido, poderia eventualmente ter sido alterado o sentido da sua decisão. Nesse sentido, considera-se que o ato do SEAT seria inválido, não apenas por preterição do direito de audiência prévia, mas igualmente por falta de fundamentação.

Alegações proferidas pelo SEAT

Face às referidas alegações por parte da recorrente, a entidade recorrida vem alegar que o ato impugnado seria uma mera recomendação dirigida ao INAC, como tal não possuindo caráter vinculativo, pelo que se deveria rejeitar o recurso.

Factos provados:

No âmbito, das alegadas quantias monetárias devidas pelos membros do antigo CA do INAC, considerou-se, no que diz respeito a utilização de cartões de crédito por parte destes, que os plafonds estabelecidos pelo INAC foram não só elevadíssimos, como ultrapassados. Nesse sentido, considerou-se que se deveria abrir um inquérito no sentido de apurar se as despesas efetuadas o foram em relação e por causa das funções exercidas ou, se pelo contrário, foram realizadas para aquisição de bens e serviços de âmbito pessoal.

Assim, apela-se a que o Senhor Presidente do Conselho de Administração do INAC faça cumprir, com carácter de urgência, as propostas e recomendações contidas no relatório de inspeção.

Análise:

Deve desde logo referir-se que nos encontramos perante um instituto público (INAC) que se integra na denominada administração indireta do Estado. A administração indireta é aquela que é realizada por conta do Estado, mas por outros entes que não o Estado através dos seus próprios serviços (administração direta). Assim, podemos afirmar que a administração indireta se trata de um conjunto de entidades públicas, com personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira, que desenvolvem uma atividade administrativa destinada à prossecução de fins do Estado. Podemos ainda referir que o surgimento deste tipo de administração se ficou a dever à complexificação da vida administrativa, o que acabou por gerar a necessidade de constituir pessoas coletivas públicas diferentes do Estado, pois chegou-se a conclusão de que estas prosseguiriam de modo mais eficaz tais fins se tivessem uma certa autonomia em relação ao Governo.

Como mencionei anteriormente, existem diversas entidades que integram a administração estadual indireta, de entre as quais podemos destacar os institutos públicos como o INAC. Estas entidades são pessoas coletivas públicas de tipo institucional, criadas para assegurar o desempenho de determinadas funções administrativas de caráter não empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa coletiva pública.

A meu ver, o que poderia ser aqui inicialmente questionável seria a questão de saber se o SEAT poderia ter exercido os referidos poderes sobre o INAC. Como já foi referido anteriormente, o INAC é uma pessoa coletiva com personalidade jurídica, sendo dotada de estatutos próprios. Assim, não obstante o artigo 199 º, alínea d), da CRP mencionar que o Governo tem competência para “superintender na administração indireta e exercer a tutela sobre esta”, o INAC tem estatutos próprios, sendo que, o Decreto-Lei n.º 133/98, relativo ao funcionamento do deste instituto, no seu artigo 2.º, vem afirmar que “O INAC exerce a sua atividade sob a superintendência e tutela do Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território”. Neste sentido, nada sendo referido acerca do SEAT, designadamente se existe delegação destas competências por parte do Ministro, poderíamos questionar a legitimidade que aquele teria para ter proferido o ato em apreço. No entanto, não é essa a questão que é suscitada pelo Acórdão. Assim, e se considerarmos que, de facto, o SEAT tinha tal competência, teríamos de perceber se o ato em questão seria uma mera recomendação como alega o SEAT, ou se, pelo contrário, se trataria de uma ordem ou de uma diretiva.

No caso em questão, teríamos assim de apurar a natureza do ato proferido pelo SEAT, sendo que - e estando em causa um instituto público - o referido membro do Governo apenas teria sobre o INAC poderes de superintendência e de tutela, algo que, como atrás se mencionou, se encontra expressamente estatuído no artigo 199.º, alínea d), da CRP.

O poder de superintendência é o poder conferido à Administração (Governo) de definir os objetivos (fixar diretivas e recomendações) e guiar a atuação (orientar) das pessoas coletivas públicas.

Por sua vez, o poder de tutela consiste num conjunto de poderes de intervenção de uma pessoa coletiva pública na gestão de outra pessoa coletiva pública, a fim de assegurar o mérito da sua atuação. A tutela pode ser classificada quanto ao conteúdo, como sendo inspetiva, integrativa ou sancionatória. No caso em questão, o que estaria em causa seria uma tutela inspetiva, enquanto poder de fiscalizar a organização, o funcionamento dos órgãos ou serviços, os documentos e as contas da entidade tutelada.

No caso em questão, não assistindo ao SEAT, enquanto membro do Governo, um poder de direção, considero que não estaria subjacente ao respetivo despacho qualquer vício, uma vez que este constituiria uma mera recomendação emanada no exercício de um poder de superintendência e não uma ordem no quadro do poder de direção.

Efetivamente podemos afirmar que o despacho do SEAT esteve na origem da ordem de reposição. No entanto, não é possível afirmar que a ordem apenas existiu devido ao referido despacho, pois se, de facto, o instituto em questão tivesse detetado as referidas irregularidades por iniciativa própria, não teria sido necessário qualquer intervenção inspetiva da entidade tutelar. A ordem foi, pelo contrário, a dada pelo presidente do conselho de administração (órgão do INAC, consoante o disposto no artigo 12º, do Decreto-Lei n.º 133/98). No entanto, a recorrente não vem questionar a ordem dada pelo Presidente do Conselho de Administração, mas sim o despacho do SEAT. E tratando-se de uma mera recomendação, foi em consequência considerado que o referido ato não se intrometeria na esfera jurídica da recorrente e não lesaria a sua esfera jurídica sob nenhuma forma, sendo irrecorrível.

Nestes termos, considero que não seria, no caso concreto em apreço, invocável o já atrás referido n.º 5 do artigo 267.º da CRP, quando garante a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes digam respeito.

Conclusão:

O Tribunal acabou por concluir que o ato do SEAT não constituiu uma ordem dada ao INAC, mas sim uma mera recomendação. Tratando-se de uma recomendação, foi pois considerado que o referido ato não se intrometeria na esfera jurídica da recorrente e não a lesaria sob nenhuma forma. Assim, e como expliquei anteriormente, concordo com a decisão do Tribunal, considerando, desse modo, que a recorrente não teria razão quando impugna o ato do SEAT, uma vez que o ato seria irrecorrível.

Bibliografia:

-SOUSA, Marcelo Rebelo; MATOS, André Salgado, Direito Administrativo Geral, Tomo I, 3ª edição, publicações Dom Quixote, 2004;

-AMARAL, Diogo Freitas. Curso de Direito Administrativo I e II. 2ª edição. Coimbra: Almedina, 2003.;

-OLIVEIRA, Fernanda Paula; DIAS FIGUEIREDO, José Eduardo, Noções fundamentais de Direito Administrativo, 3ª edição, Almedina, 2013.

-MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo, Curso de Direito Administrativo, 16ª edição, Editora Forense, 2014.

-SOUSA, Marcelo Rebelo, Lições de Direito Administrativo I, Lisboa 1994-1995.

Leonor dos Santos Gonçalves, nº 58170, Turma B, Subturma 15