Análise do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 02/03/2005,
relativo ao processo nº046268
Questões relevantes a respeito do caso em juízo:
A presente
análise versa sobre o recurso contencioso interposto, primeiramente, no
Tribunal Central Administrativo que foi, posteriormente, remetido para o
Supremo Tribunal Administrativo, uma vez que o primeiro tribunal citado se
considerava incompetente por motivos hierárquicos; do despacho do Senhor
Secretário de Estado da Comunicação Social. O Instituto da Comunicação Social (ICS)- uma
pessoa coletiva de direito público- recorre, então, do despacho supracitado,
alegando que o mesmo padecia de vários vícios de violação de lei. Neste
comentário vai ser dada relevância às questões de Administração Indireta do
Estado, a qual se encontra sujeita a poderes de tutela e superintendência do
Governo, tendo por base o recurso acima referido.
Enquadramento das alegações e contra-alegações:
Recorrente:
Relativamente às alegações do ICS, esta pessoa coletiva alega,
desde logo, as várias violações da lei em que incorre o despacho supracitado-
nestes termos, o Secretário de Estado haveria incorrido em violações da lei
reguladora da atividade radiofónica (DL 272/98) , mais especificamente do
artigo 4º da lei em causa, o qual se refere à «Atribuição do nome do canal de
programa», para além disto, verificar-se-ia uma violação da Lei da Rádio e do
DL 130/91 de 27 de Maio, ao ser aceite que a entidade privada recorrida, uma
«rádio local de lisboa», transmita a totalidade da sua programação através dos emissores de uma rádio detentora
de uma licença Regional, ou seja, a rádio local de lisboa estaria a transmitir
a sua programação na íntegra numa frequência de uma região que não lhe
corresponde. Por conseguinte, estar-se-ia a violar a lei, os interesses
legítimos dos outros operadores radiofónicos potenciais concorrentes à
referida frequência e os direitos das populações da Região Norte, que se veriam
privados do acesso a informações e outros programas com particular interesse
para a região. Nestes termos, o recorrente considera que o STA deve anular o
Despacho e impedir a legitimação da ilegalidade em causa, mesmo que apenas no
que se refira à identificação da estação recorrida.
Contra-alegações:
Quanto às
contra-alegações é preciso ter em consideração duas entidades: as recorridas
particulares, e o Senhor Secretário de Estado da Comunicação Social. Ambas as entidades contra-alegaram no
sentido da manutenção do ato recorrido, adicionalmente, o Secretário de Estado
suscita a questão da ilegitimidade processual, pelo que considera o recurso
improcedente.
Processo de
decisão e sentença final do STA:
No sentido
da decisão a tomar, o STA começa por rever os factos mais relevantes do
presente litígio. A 15 de Julho de 1999 a entidade recorrente dirigiu-se por escrito ao
Instituto de Comunicações do Porto (ICP), no sentido de solicitar
esclarecimentos, por ter constatado que a entidade privada recorrida transmitia
uma lista de frequências alternativas correspondentes a emissores da Rede
Regional Norte. O ICP responde a 2 de Agosto de 1999, afirmando que já tinha
conhecimento da situação, todavia por terem sido previamente autorizadas
situações análogas referentes às mesmas entidades recorridas pelo próprio ICS,
o ICP atribuiu autorização no mesmo sentido às entidades recorridas. Assim, a
recorrente solicita esclarecimentos ao próprio ICS, sendo , a 23 de Novembro de
1999, notificada do Despacho do Secretário de Estado da Comunicação Social
datado de 23 de Abril de 1999, no qual se considerava que a legislação em vigor
não contrariava a pretensão das entidades privadas recorridas, que solicitavam
a uniformização do nome e código do seu canal de programa- tendo, estes
requerimentos, sido dirigidos ao Presidente do ICS por ofício datado de 23 de
Novembro de 1998, assinado pelo Chefe de Gabinete do Senhor Secretário de
Estado da Comunicação Social .
Seguidamente,
cabe atender à questão da irrecorribilidade do ato impugnado, isto é, do
despacho proferido pelo Secretário de Estado sobre um parecer elaborado pelo
Seu Gabinete, no âmbito do requerimento das Recorridas; para isto releva ter em
conta o quadro legal em que se funda a irrecorribilidade do despacho, ou seja,
deve ser considerada a legislação alegadamente violada- o DL 272/98, de 2 de
Setembro, nomeadamente os seus artigos 4º e 5º que estabelecem o regime do nome
e do código de identificação do canal de programa, respetivamente; e a
legislação que regula o ICS, de acordo com o qual este Instituto é uma pessoa
coletiva de direito público sujeita à «superintendência do membro do Governo
responsável pela área da comunicação social»; logo, o ICS é o Instituto público com competência para
decidir a favor ou contra a pretensão das entidades privadas recorridas.
Na sua decisão, o STA
levou em consideração a matéria que será infra explicitada e um acórdão do Pleno, datado de 28 de Outubro de 2004,
recurso nº 1407/02, de acordo com o qual
« as directivas ou recomendações emitidas pelo Governo podem, pelo seu
acatamento, levar a entidade pública a produzir certo acto administrativo. Mas
será esse acto que definirá, relativamente à Administração, a situação do
particular. E o acatamento da directiva ou recomendação não será mero acto de
execução, porque, como se viu, a directiva ou recomendação não correspondem a
ordens, nem configuram acto administrativo, cuja existência anterior o acto de
execução supõe (vd. Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, 282).»[1].
O ato do Secretário de
Estado pode ser traduzido na mera concordância do seu autor com o parecer elaborado pelo Seu Gabinete, à luz do
qual o quadro legal vigente não constituía um impedimento aos requerimentos das
entidades recorridas.
Nestes termos, o STA conclui que o Despacho em
consideração constitui uma manifestação do poder governamental de
superintendência, tendo apenas como destinatário o Presidente do ICS ao qual se
dirige, isto significa que se trata apenas de um ato interno, não sendo
relativo à situação jurídica concreta de qualquer entidade. Isto significa, que o ato recorrido não
assume alcance lesivo dos interesses legítimos ou direitos do recorrente, pelo
que é irrecorrível. Contudo, é necessário frisar que o carácter irrecorrível do
despacho, não impede a «impugnação dos atos que apliquem as suas instruções ou
concretizem as suas interpretações»[2].
Finalmente, o STA rejeita o recurso contencioso por ilegalidade na respetiva
interposição, pois não se verificou o efeito lesivo do ato recorrido, ao abrigo
dos artigos 268º/4 CRP e 57º/4 do RSTA.
Matéria
Relevante para o caso:
A Administração estadual indireta pode
ser entendida segundo duas perspetivas: i) material, consistindo numa atividade
administrativa do Estado, destinada à prossecução dos fins deste, «por
entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria e de autonomia
financeira, patrimonial, decisória e de gestão; ii) orgânica, sendo um conjunto
das entidades públicas ora descritas, que desenvolvem uma atividade
administrativa que prossegue os fins estaduais. A existência desta vertente da
administração pode ser justificada à luz da descentralização
funcional- a criação de pessoas coletivas autónomas prende-se com questões
de racionalidade e eficiência da prosseguição dos fins, sem que o Estado tenha
de abdicar dos seus poderes.
A
Administração estadual indireta engloba em si os vários tipos de Institutos
Públicos e as entidades públicas empresariais, sendo que o que os diferencia é
que contrariamente às empresas, os institutos não têm fins lucrativos. Ora, no
âmbito do acórdão em análise, cabe explicitar o sentido de Instituto Público, como é o caso do Instituto da Comunicação
Social, que consiste numa pessoa coletiva de direito público, logo é dotada de
personalidade jurídica, cujo substrato é uma instituição, uma vez que «assenta
sobre uma organização de carácter material»[3],
que se destina à realização de atividades administrativas de carácter
empresarial, pertencentes a uma pessoa coletiva pública, nomeadamente, ao
próprio Estado.
Em suma, a
administração indireta pode ser caracterizada pela autonomia face à
Administração Pública, contudo estas entidades estão sempre submetidas aos
poderes de superintendência e tutela do Estado (art 199º/d) CRP).
O poder de tutela consiste no poder de
intromissão da gestão da pessoa coletiva pública, de modo a que se assegure a
legalidade do seu método de atuação, este poder traduz-se na emissão
Por sua
vez, o poder de superintendência
consiste no poder de orientação conferido ao Estado de emitir diretivas
(comandos gerais e abstratos, que apesar de serem imperativas ao definir os
objetivos, admitem liberdade de seleção dos meios de atuação para os atingir) e
recomendações (conselhos, que não
implicam qualquer tipo de sanção caso não sejam adotados) para as pessoas
coletivas pertencentes à administração indireta, de modo a guiar as suas atuações
e definir os seus objetivos.
Tomada de
posição:
Em jeito
de conclusão, e tendo em conta a análise supra feita, afirmo que a minha
opinião é no sentido da decisão tomada pelo STA, posto que os poderes de
superintendência conferidos ao Governo justificam o despacho recorrido, o qual
apenas reflete uma relação entre o Governo e o ICS e não uma manifestação dos
mesmos poderes na esfera jurídica de particulares, nomeadamente na esfera
jurídica da recorrente.
Bibliografia:
In Amaral, Diogo Freitas do; Manual de Direito Administrativo, Volume I,
Almedina.
D-L 272/98, de 2/9 «https://dre.pt/web/guest/pesquisa//search/566855/details/normal?q=Decreto-Lei+272%2F98».
Margarida Rodrigues Sousa Dias Morgado, nº 58637
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