Administração estadual indireta - as empresas públicas 

Análise do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 30/05/2006, relativo ao processo nº 0213/06

O presente acórdão em análise, encontra-se debruçado sob uma acção administrativa com processo urgente, intentada pela a autora ‘A’, relativamente a Contencioso pré-contratual contra a EPAL - Empresa Portuguesa das Águas Livres, S.A. e ‘B…’.

De um modo mais preciso, a situação determinada aborda uma acção administrativa, na qual a recorrente, exige determinadas “imposições”, entre as quais se poderá destacar: a declaração de nulidade, ou anulação do Concurso Público Internacional, no âmbito da União Europeia para prestação de serviços de vigilância lançado pela EPAL, a partir da respetiva abertura e consequentemente, todos os atos praticados a partir dessa abertura, incluindo a respetiva deliberação de adjudicação à B…; a declaração de nulidade, ou anulação do Contrato nº 449 celebrada entre a EPAL e a B…; e a anulação da decisão da EPAL de cessação do contrato de prestação de serviço nº 173 celebrado com a autora. 

Todavia, por sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal - Sintra, foi negado o provimento a “todos os pedidos formulados pela autora, A…improcedendo a acção”. Tendo a mesma, recorrido para o Tribunal Central Administrativo Sul que confirmou a sentença.

• Enquadramento das alegações do recorrente e contra-alegações da entidade recorrida
  
  Quanto às alegações da recorrente, esta formula diversas conclusões nas quais, no meu ponto de vista, as mais relevantes de reflexão, no âmbito da cadeira e da matéria lecionada, serão as que se interrogam quanto à caracterização e regime das empresas públicas, estando estas abrangidas no leque da administração estadual indireta. 
  
  Seguindo esta mesma linha de análise, há-de salientar, determinados aspectos que a recorrente expôs  no presente processo. Em primeiro lugar, deduz ser necessário averiguar-se se a EPAL - Empresa Portuguesa das Águas Livres, SA, sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, encontra-se ou não sujeita ao regime do Dec.Lei 197/99, de 8 de Junho. Salientando-se, no seu entender, que a EPAL surgiu com o intuito de satisfazer uma necessidade de interesse geral, sendo estritamente dependente do Estado - o seu único accionista. Facto este que leva a que não hajam dúvidas quanto à qualificação da EPAL como um organismo de direito público, motivo pelo qual é-lhe aplicável o Dec.Lei 197/99, de 8/6.
  
  Acrescentando-se que o Dec.Lei 223/2001 regula somente as questões que reclamam um tratamento diferente daquele que é concedido pelo Dec.Lei 197/99, aplicando-se pois este diploma em tudo o que não estiver especialmente regulado naquele. Conduzindo a que se considere, que não contendo o Dec.Lei 223/2001 nenhuma referência a competência para autorizar a despesa pública, deve proceder-se à aplicação do artigo 17º do Dec.Lei 197/99. 
  
  É relevante referir que das disposições conjugadas dos artigos 17º, alíneas b) e c) do Dec.Lei 197/99 de 8/6 e artigo 25º/5 da Lei Orgânica do XVI Governo Constitucional (Dec.Lei 215/A/2004, de 3/9) resulta que a entidade competente para autorizar a despesa com a aquisição dos serviços de vigilância objeto do presente concurso público e, consequentemente, para praticar o acto de adjudicação não é o Conselho de Administração da EPAL, mas o Ministro do Ambiente.
  
  Manifestando, por fim, que o despacho de 30 de Setembro de 2004 de abertura do concurso e a deliberação de 30 de Março de 2005 de adjudicação à B…traduzem-se como atos estranhos às atribuições da EPAL, estando assim feridos do vício de incompetência absoluta, o que gera a sua nulidade, nulidade esta que afeta necessariamente todo o concurso público, desde a sua abertura.
  
  Relativamente ás contra-alegações da EPAL - Empresa Portuguesa das Águas Livres, S.A., esta clarifica que o Dec.Lei 197/99, de 8 de Junho transpôs para ao ordem jurídica interna as Diretivas nºs 592/50/CEE do Conselho, de 18 de Junho; 93/36/CEE do Conselho, de 14 de Junho e 97/52 CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Outubro - tendo regulado os procedimentos pré-contratuais de fornecimento de bens e prestações de serviços. Sendo que o mesmo, estabeleceu o regime de realização de despesas públicas, revelando, assim, um duplo objeto.
  
  Inferindo que as diretivas apresentadas excluem, expressamente, do seu âmbito de aplicação os vulgarmente designados “setores excluídos”, de entre os quais se destacam os relativos à água e à energia. O que leva a concluir que não pode ser deduzido qualquer efeito directo das referidas diretivas relativamente à EPAL. 
  
  Realça ainda, o facto de que EPAL está, à semelhança de todas as empresas públicas, excluída do âmbito de aplicação do regime de autorização de despesas previsto nos artigos 2º e 3º do Dec.Lei 197/99, de 8 de Junho. Dado que por força do setor da atividade em que se estabelece, a EPAL está sujeita aos procedimentos contratuais previstos no Dec.Lei 223/2001, de 9 de Agosto.
  
  Este mesmo decreto, apenas regula procedimentos de contratação pública, o que leva a ponderar a remissão operada pelo mesmo para o Dec.Lei 197/99, de 8 de Junho - na medida em que este não pode exceder o seu âmbito objetivo, apenas respeitando à integração de hipotéticas lacunas que se façam sentir nos procedimentos pré-contratuais dos setores excluídos.
  
  A empresa compreende que a jurisprudência comunitária e nacional invocada pela recorrente carece de aplicabilidade ao caso concreto, porquanto a EPAL desempenha a sua atividade no setor da água, estando deste modo excluída do âmbito de aplicação das diretivas transpostas pelo Dec.Lei 197/99, de 8 de Junho.
  
  Neste sentido, de nada adiantaria apurar se a EPAL trata-se ou não de um organismo de direito público. Considerando que a EPAL já se encontra sujeita a um regime de contratação público específico, previsto no Dec.Lei 223/2001, de 9 de Agosto.
  A EPAL, na sua qualidade de empresa pública que presta serviços no setor da água está, nos termos do artigo 2º do Dec.Lei 223/2001, sujeita aos procedimentos de contratação pública aí previstos.
  
  A empresa alega que o regime de autorização de despesas previsto no Dec.Lei 197/99 não é aplicável às empresas públicas e, muito menos, àquelas que em virtude do sector em que prestam atividade, como é o caso da EPAL, se enquadram no âmbito subjetivo de aplicação do Dec.Lei 223/2001. Depreendendo que a não sujeição das empresas públicas a qualquer regime de autorização de realização de despesas que passe pela intervenção do Estado advém da sua natureza, uma vez que a tutela exercida pelo Estado é de mera legalidade, encontrando-se vedada qualquer intromissão que passe pela autorização de despesas ou permissão de actos de gestão.
  
  No que diz respeito ao Conselho de Administração da EPAL, afirma que este é o órgão competente “para gerir os negócios sociais e praticar todos os atos e operações relativos ao objeto social que não caibam na competência de outros órgãos da sociedade “, à luz do artigo 13º, alínea c) dos Estatutos da EPAL.
  
  Finalmente, considera que os atos de abertura do Concurso Público de 30 de Setembro de 2004 e da Adjudicação (30 de Março de 2005) não enfermam de qualquer vício de incompetência absoluta que importe a sua nulidade ou anulabilidade.
  
  Indispensável será expor o parecer do Ex.mo Procurador-geral Ajunto, neste Supremo Tribunal, notificado para efeitos do artigo 146º/1 do CPTA, no sentido da procedência do recurso: “(…) sendo a EPAL uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, destinada a satisfazer necessidades de interesse geral, sem carácter industrial ou comercial, estritamente dependente do Estado, actividade essa que, reitera-se, não é exercida em condições normais de mercado, creio que deve ser considerada um organismo de direito público para os fins e por força da Diretiva 93/36/CEE, do Conselho, alterada pela Diretiva 97/52/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, que o Dec.Lei 197/99 transpôs. Pelo que, ao concurso público para prestação de serviços aberto pela EPAL, deve ser aplicado o Dec.Lei 197/99”
  
  
• Sentença Final
  
  Pós tais considerações, é relevante salientar que a questão que foi decidida e posta em causa neste recurso, foi a de se saber se o artigo do Dec.Lei 197/99, de 8 de Junho (sobre o regime de autorização das despesas públicas) poderia ser eventualmente aplicado à EPAL. Embora se tenha considerado que não seria discutível a sua aplicação, mas sim qual a sua amplitude e em que termos.
  
  Ocorre expressamente do artigo 1º do Dec.Lei 223/2001, de 9 de Agosto que “a contratação de empreitadas, fornecimentos e prestação de serviços nos sectores da água, da energia, dos transportes e das telecomunicações, rege-se pelo presente diploma e em tudo o nele não especialmente regulado, pelos Decretos Leis nº 59/99, de 2 de Março e 199/99, de 8 de junho, consoante se trate de empreitadas ou de fornecimento de bens e prestação de serviços”. Assim, sendo, a EPAL uma sociedade anónima de capitais públicos, que exerce a sua actividade no setor da água, é-lhe aplicável o Dec.Lei 197/99, de 8 de Junho, em tudo o que não esteja regulado pelo Dec.Lei 223/2001, de 9 de Agosto.
  
  A discussão perdura, contudo, no facto de que apesar da remissão do Dec.Lei 223/01, este dilema legal nada aborda quanto à autorização das despesas públicas. Entendendo, por isso, a recorrente que dever-se-á aplicar o artigo 17º do Decreto-Lei 197/99. Somando-se que, da aplicação ou não do presente artigo, resultaria a validade ou invalidade dos atos de abertura do concurso e adjudicação. Dado que atendendo ao valor em causa a competência para autorizar a despesa caberia ao Ministro (artigo 17º/1, alínea c)), sendo que tais atos, no caso em análise, foram realizados pelo Conselho de Administração.
  
  Pronunciando-se o Tribunal de 1ª instância e o Tribunal Central Administrativo pela não possível aplicação de tal artigo, e consequentemente julgaram não verificado o vício de incompetência.
  
  
• Fundamentos
  
  Dever-se-á então clarificar que para a recorrente o Dec.Lei 197/99 é aplicável em bloco, não apenas pela remissão do artigo 1º do Dec.Lei 223/2001, mas em simultâneo por a entidade recorrida ser tratar de um “organismo público” - subordinado, por isso, ao regime de contratação público previsto no diploma legal referido. Invocando, a seu favor, o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 17 de Janeiro de 2006, para afirmar que a EPAL deve também ser considerado um organismo de direito público.
  
  Enquanto que a entidade recorrida pugna pela inaplicabilidade da doutrina do acórdão apresentado ao caso em análise. Sustentando que a remissão do Dec.Lei 223/2001 feita para o Dec.Lei 197/99 deve ser entendida somente aquando das normas que neste diploma regulam a contratação pública, e não para as normas que regulam a autorização das despesas públicas.
  
  Revela-se essencial, todavia, indagar qual o verdadeiro alcance da norma remissiva, ou seja, do artigo 1º do Decreto-Lei 223/01, de 9 de Agosto - entendendo-se que traduz-se como o núcleo essencial da discussão.
  A 1ª instância, deliberou no sentido em que a referida remissão “(…) é feita para o regime de contratação de serviços e fornecimento de bens, não é feita qualquer remissão para o regime da realização das despesas públicas. Em todo o caso, mesmo admitindo que a remissão a que alude o art. 1º, nº 1 do Dec.Lei 223/2001, abrange todo o diploma, ou seja, o Dec.Lei 197/99, ainda assim, a referida remissão deve ser efetuada de modo sistemático e com as devidas cautelas (…)”. Sendo que no TCA-Sul terá sido confirmado tal entendimento: “(…) Isto é, estava a EPAL obrigada às regras dos procedimentos de contratação pública constantes do Dec.Lei 223/01, de 9/8, não tendo de obedecer às regras constantes do Dec.Lei 197/99, de 8/6, designadamente ao art.17º deste 197/99, preceito legal que fixa a competência das entidades para autorizar as despesas com a locação e aquisição de bens e serviços”.
  
  Derivado das conclusões apreciadas, há ainda que expor qual a razão de ser, ou justificativa, da norma remissiva (artigo 1º, nº 1 do Dec.Lei 223/2001, de 9 de Agosto). Alegando-se que não é invocada, pela recorrente, a menor razão de ser para as empresas públicas com a forma de sociedades comerciais, intervindo no panorama jurídico através de mecanismos de gestão privada, sejam sujeitas ao regime de autorização das despesas públicas.
  Encontra-se, todavia, expresso no presente acórdão a ideia de que as empresas públicas tratam-se de “sociedades comerciais constituídas nos termos da lei comercial” (artigo 3º do Dec.Lei 558/99, de 17 de Dezembro), possuindo um controlo financeiro “destinado a averiguar da legalidade, economia e eficácia de gestão” (artigo 12º do mesmo diploma) e com um regime de tutela próprio, previsto no artigo 29º. Sendo que o regime de tutela referido não atribui qualquer competência ao Governo relativamente à autorização de despesas, limitando-a à aprovação de planos, orçamentos e contas, dotações de capital, subsídios e indemnizações compensatórias, homologação de preços ou tarifas e outras expressamente previstas nos estatutos.
  
  Neste sentido, não faria sentido (salvo razões tidas como excepcionais) um regime de autorização das despesas diferente quando estivesse em causa a contratação pública, dado que a lógica que presidiu à criação de um sector empresarial do Estado sujeitando a sua gestão ao regime do direito privado (artigo 7º do Dec.Lei 558/99, de 17 de Dezembro) - tanto vale no caso de essas despesas se situarem no âmbito da contratação pública, ou no âmbito de negócios jurídicos de direito privado.
  
  Assim sendo, poderia suportar-se uma distinção de dois regimes diversos no Dec.Lei 197/99 - designadamente a contratação pública e a autorização da despesa pública, Sendo que quanto à remissão do artigo 1º, nº 1 do Dec.Lei 223/01, deve ser interpretada apenas para o regime que esse Dec.Lei 223/2001 estava a transpor e a regulamentar, ou seja, o regime da contração pública.
  
  Concluindo-se, que a aplicação do artigo 17º do Dec.Lei 197/99 não é possível relativamente às empresas públicas que, sob a veste de sociedades anónimas, exerçam atividades nos setores da água, energia, transportes e telecomunicações.
  Tais reflexões, levaram a que se observa-se a negação do provimento ao recurso por parte dos juizes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo. 
  
  
• Doutrina e jurisprudência
  No seguimento dos todos os argumentos expostos, haverá que incidir sobre uma análise precisa, quanto à denominação de empresa pública, o seu regime e caracterização no âmbito da administração estadual indireta. 
  
  Essencial será clarificar a expressão “empresa pública”, na medida não se presenciou até então, uma definição clara desta mesma entidade público. Considerando, por isso, que dever-se-á, através do Dec.Lei 133/2013, proceder à extração de elementos parcelares para a elaboração teórica do conceito de empresa pública. Neste sentido, é possível destacar que a forma jurídica da empresa pública é tida como irrelevante para a definição do seu conceito, uma vez que existem empresas públicas sob a forma de pessoas coletivas públicas, bem como empresas públicas que são sociedades comerciais, as quais constituem pessoas coletivas privadas. Além disso, é de referir que as empresas públicas sob forma pública possuem direção e capitais públicos.
  
  Sendo que as empresas públicas sob forma privada caracterizam-se pela sua subordinação à “influência dominante” do Estado, ou de outras entidades públicas - a qual pode resultar da “maioria do capital”, da “maioria dos direitos de voto”, do direito de “designar ou destituir a maioria dos membros dos órgãos de administração e fiscalização”, bem como da disposição de “participações qualificadas ou de direitos especiais que permitam influenciar de forma determinante os processos decisórios ou as opções estratégicas da empresa” - Dec.Lei 133/2013, artigo 9º/1.
  
  Neste quadro de reflexões, os elementos essenciais do conceito de empresa pública, são, nomeadamente, dois: a empresa pública é, antes de mais, uma empresa em sentido económico e o seu carácter público não lhe advém apenas do facto de a maioria do capital pertencer a entidades públicas, mas poderá resultar, em alternativa, da titularidade por tais entidades de “direitos especiais de controlo”.  
  
  Segundo o Professor Freitas do Amaral, há ainda que entender-se a empresa pública como sendo, definitivamente, uma empresa. Defendendo que a empresas públicas são unidades produtivas (organizações de capitais, técnica e trabalho, que se dedicam à produção de determinados bens ou serviços, destinados a ver vendidos no mercado mediante preço) que têm por finalidade institucional, intrínseca, obter lucro.
  Pode ser um lucro reduzido, moderado ou um lucro elevado, mas deve haver um fim lucrativo. Isto é, as empresas públicas - porque se tratam de empresas - são concebidas por forma a que do resultado da sua exploração decorram benefícios financeiros. Sendo que o lucro público pode vir a ser aplicado no autofinanciamento da própria empresa, ou na redistribuição ao Estado dos contributos que ele tenha dado inicialmente, ou noutra finalidade determinada por lei.
  
  Concluindo, que as empresas públicas traduzem-se em verdadeiras empresas. Contêm um fim lucrativo. E mais do que isso, possui uma obrigação legal de dar lucro.
  
  Na sequência desta apreciação, há ainda que clarificar a entidade “empresa pública”, tratando-se de uma entidade sujeita a controlo público. Afirma-se que numa empresa pública poder-se-á observar uma de duas modalidades de carácter público, ou a empresa pública tem maioria de capitais públicos (financiamento inicial que serve para formar o capital da empresa, é público; e, tratando-se de empresas públicas estaduais, os capitais vêm do próprio Estado) ou se o Estado ou outras entidades públicas detiverem a maioria de capital (possuirão direitos especiais de controlo, exercendo “influência dominante” sobre a empresa pública).
  
  Na maioria dos casos estas duas características coincidem, presenciando que o Estado, ou outras entidades públicas, detêm a maioria do capital e, derivado desse facto, controlam os órgãos de administração e fiscalização da empresa. Todavia, pode não coincidir e o Estado, mesmo sem a maioria do capital, pode possuir, por força de lei, direitos especiais de controlo.
  
  Assim sendo, o traço característico da empresa pública não será o seu carácter público quanto ao capital, mas antes a sujeição legal ou estatutária da empresa ao controlo da Administração Pública.
  
  Derivado das alegações apresentadas no caso concreto, será essencial proceder ao esclarecimento da missão e enquadramento das empresas públicas, tendo com base o artigo 4º do Dec.Lei nº 558/99. O artigo definia no seu preceito a ideia de que: “a atividade das empresas públicas e o setor empresarial do Estado devem orientar-se no sentido de contribuir para o equilíbrio económico e financeiro do conjunto do setor público e para a obtenção de níveis adequados de satisfação das necessidades da colectiva”.
  
  Atendendo à natureza empresarial destas organizações e, por outro, à sua integração no âmbito da Administração estadual indireta, resulta uma dupla missão: missão económica-financeira e missão social.
  Essencial, será, ressalvar o facto de que as empresas públicas possuem o regime jurídico próprio. Este mesmo encontra-se atualmente condensado num diploma principal - Dec.Lei 133/2013, de 3 de Outubro.
  O novo estatuto das empresas públicas, aprovado em 2013, traduziu um importante reforço dos poderes de intervenção do Governo e, em especial, do Ministério das Finanças na vida das empresas públicas, mesmo daquelas que se organizam sob forma privada.
  
  Nestes termos, e segundo este mesmo estatuto é reconhecido os traços característicos das empresas públicas, no sentido de estas serem dotadas de personalidade e autonomia. Reforçando que umas são sociedades - e como tal, dotadas de personalidade jurídica privada. Deste modo, quanto à sua designação, estas empresas públicas que revistem forma jurídica privada serão denominadas como sociedades, designadamente, sociedades anónimas (S.A.).
  Após ser discutida a questão de saber qual a natureza jurídica das empresas públicas, veio confirmar-se que as empresas públicas sob a forma de sociedades são pessoas coletivas privadas enquanto as empresas públicas sob forma pública são pessoas coletivas públicas.
  
  Igualmente indispensável será abordar a estrutura orgânica das empresas públicas que sejam sociedades e a das que constituam entidades públicas empresariais. Adiantando-se que às primeiras aplica-se, por definição, as regras próprias do Código das Sociedades Comerciais; e às entidades públicas empresariais também, por força da remissão efetuar pelo artigo 60º/1 do Dec.Lei nº 133/2013 - para o regime das sociedades anónimas.
  Diversos aspectos quanto aos órgãos de uma empresa pública poderia ser apresentados, todavia, atendendo às alegações realizadas pela recorrente é preponderante abordar o papel desempenhado pelo Ministro das Finanças, bem como a relevância do Conselho de Administração da empresa.
  
  É de citar que a lei atribui ao Ministro das Finanças, titular da função accionista, o poder de definir, nos estatutos de cada empresa, a concreta configuração dos órgãos de administração e de fiscalização, de acordo com o disposto nos estatutos das empresas públicas e no Código das Sociedades Comerciais, de acordo com o artigo 31º/1.
  
  Acrescentando-se, em modo de curiosidade, que a designação dos administradores nas empresas públicas, mesmo nas que adotem a forma de sociedade anónima, não se realiza por eleição da assembleia geral da empresa. Em regra, a designação procede-se através de uma deliberação do Conselho de Ministros (artigo 32º/4), nos termos previstos no Estatuto do Gestor Público.
  
  Tomando em consideração a constituição do Conselho de Administração, deve-se realçar que o mesmo integra sempre um elemento proposto pelo Ministro das Finanças, a quem compete aprovar expressamente qualquer matéria com impacto financeiro superior a 1% do ativo liquido da empresa (artigo 31º/3). No caso de este membro-financeiro, vir a não concordar com o sentido da deliberação do órgão de administração, o ausento é submetido à votação da assembleia geral e, na hipótese de não existir assembleia geral, a despacho dos Ministros das Finanças e do setor da atividade da empresa (artigo 31º/5).
  
  De forma a que se compreenda melhor a posição da EPAL - Empresa Portuguesa das Águas Livres, S.A., como empresa pública, deve aclarar-se em que termos se presencia a superintendência e tutela do Governo. Evidenciando-se que as empresas públicas estão sujeitos à intervenção do Governo, que reveste as modalidades da superintendência e tutela.
  
  Desde 1976 que o Governo tem o poder de definir objetivos básicos das empresas públicas. Depreendendo-se que, desta forma, as empresas públicas gozam de autonomia mas não de independência.
  Os órgãos das empresas públicas dispõem de autonomia de gestão, mas estão obrigados a conformar-se com os objetivos fixados pelo Governo, uma vez que pertencem ao Estado.
  
  Sobre as empresas públicas, o Governo detêm, por lei, variados poderes - dos quais dever-se-á, atendendo ao caso concreto, expor: definição das orientações estratégicas por resolução do Conselho de Ministro, que “aprova o conjunto de medidas e diretrizes relevantes para o equilíbrio económico e financeiro do setor empresarial do Estado” (artigo 24º/1); exercício dos direitos do Estado, como accionista, através do Ministro das Finanças, em articulação com o Ministro responsável pelo setor da atividade da empresa (artigo 37º/1 e 2); aprovação do plano de actividades e do orçamento da empresa pelo Ministro das Finanças e pelo Ministro responsável pelo setor de atividade da empresa, a qual é precedida de um relatório da Universidade Técnica sujeito a aprovação do Ministro das Finanças (artigo 38º/8 e 9); sujeição a autorização do Ministro das Finanças da realização de operações que se traduzam na prestação de garantias em beneficio de outra entidades ou na assunção de responsabilidades que ultrapassem o orçamento anual da empresa (artigo 25º/5); etc.
  
  Evidente é que ao Estado, a quem em última análise pertencem, e de quem afinal dependem, as empresas públicas, se reserve o direito de lhes definir os objetivos, orientando superiormente a sua atividade. É nestes parâmentos que se traduz a tutela e a superintendência, correspondendo, respetivamente à fiscalização e orientação por parte do Governo. 
  
  No âmbito da caracterização desta entidade pública, cabe ainda mencionar o princípio da gestão privada e a sua relevância jurídica. Numa primeira abordagem, tratando-se de empresas públicas, que pertencem à Administração Pública - entidades que são pessoas coletiva públicas, ou que são controladas por aquela -, faria sentido que as mesmas fossem reguladas no seu funcionamento pelo direito público, tal como os institutos públicos, que atuam em moldes de gestão pública. Todavia, não é assim que se sucede: as empresas públicas, de um modo geral, estão sujeitas ao direito privado. A atividade que desenvolvem não é gestão pública, é de gestão privada.
  
  Perante esta afirmação é essencial entender qual a vantagem que, em termos de eficiência da acção administrativa, resulta de haver empresas públicas.
  
  Nitidamente devido ao facto de as empresas públicas, pela natureza do seu objecto, pela índole especifica da atividade a que se dedicam, são organismos que precisam de uma grande liberdade de acção e flexibilidade no seu modo de funcionamento.
  
  Se o Estado, através destas empresas públicas, fosse participar diretamente no exercício das atividades económicas, aplicando ao exercício dessas atividades os métodos burocráticos das repartições públicas ou das direcções-gerais dos ministérios, é obvio que depararia com dificuldades intransponíveis: a gestão de tais organismos seria um desastre, e a experiência não poderia durar.
  
  Ocorre que esses métodos e essas técnicas de gestão são exatamente aquelas que se praticam no setor privado, que caracterizam a gestão das empresas privadas, e que o próprio direito privado reconhece e protege como formas típicas da gestão privada. É, com efeito, na prática do setor privado -, e em especial, na prática do setor privado - que se vão encontrar esses métodos modernos de gestão, particularmente aptos ao exercício de atividades económicas produtivas. Daí que o legislador tenha sido levado a reconhecer que as empresas públicas só poderão funcionar devidamente e, com êxito, se puderem legalmente inserir os métodos próprios das empresas privadas.
  
  Portanto, o regime jurídico português defende que as empresas públicas, embora muitas vezes administradas por uma direção pública e sempre sujeitas a um aperto controlo público, aplicam em princípio na sua atividade o direito privado. Tal não acontece devido a uma aplicação autonomamente, mas porque o Direito Administrativo assim exige a sua aplicação.
  
  O mesmo encontra-se exposto no Dec.Lei nº 133/2013, no seu artigo 14º/1 - “as empresas públicas regem-se pelo direito privado, com as especificidades decorrentes do presente decreto-lei, dos diplomas que procedem à sua criação ou constituição e dos respetivos estatutos”. 

• Tomada de posição
  
  Cabe, por fim, valorar o acórdão na sua totalidade, tomando em considerações todos os argumentos apresentados.
  Refletindo sobre todos os aspectos analisados, é relevante citar, desde já, a discussão possível quanto à questão de se saber se será o Conselho de Administração ou o Ministro das Finanças quem terá competência para autorizar a realização de despesas. Uma vez que é alegado que esta função terá sido realizada pelo Conselho de Administração, e a mesma, segundo a lei, deveria caber ao Ministro das Finanças.Todavia, ressalva-se o facto de que uma das “características” desde órgão consiste na existência de um elemento de confiança do Ministro dos Finanças, proposto por este e que detém a tarefa de aprovar expressamente qualquer matéria com impacto financeiro superior a 1% do ativo liquido da empresa (artigo 31º/3).
  
  Em simultâneo, deve atender-se à aplicação do artigo artigo 17º do Dec.Lei 197/99 referido pela Recorrente, observando que este é incerto quanto à sua aplicação e quanto aos termos em que se teria de fazer. Dado que, derivado das deduções agrupadas, até então, determina-se que não é possível relativamente às empresas públicas que, sob a veste de sociedades anónimas, exerçam atividades nos setores da água, energia, transportes e telecomunicações.
  
  Neste sentido e depois de uma análise descriminada, entendo que a solução dos juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal, quanto à negação do provimento ao recurso requerido pela ora Recorrente, bem como
  a decisão do Tribunal de 1ª instância e o Tribunal Central Administrativo pela não possível aplicação do artigo, e consequentemente não verificação do vício de incompetência, ter-se-á revelado como a mais acertada perante o caso concreto. 

• Bibliografia
  - AMARAL, Diogo Freitas do, “Curso de Direito Administrativo”, VOLUME I, 4ª edição, Almedina, 2016
  
  
  Beatriz Vicente Marcelino
  Aluno nº 58529