ANÁLISE DO ACÓRDÃO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE 07/02/2006, CORRESPONDENTE AO PROCESSO Nº 047545

Enquadramento do Acórdão

A recorrente, discordando da leitura feita pelo anterior acórdão argumenta que não há qualquer incompatibilidade entre o Plano Rodoviário Nacional e o PDM de Braga, uma vez que, aquele não aprova a localização concreta do lanço da auto-estrada, sendo que a única coisa que faz é a definição estratégica de toda a rede rodoviária nacional. Deixando a tarefa de determinar a localização da mesma para os PDM.

Ainda assim o Supremo Tribunal Administrativo nega o provimento ao recurso justificando com o facto de os planos municipais de ordenamento não deverem colidir com os de plano nacional, para a resolução deste conflito de interesses a lei escolheu como instrumento jurídico mais importante o princípio da hierarquia, que determina, no caso concreto, a prevalência do plano setorial e a rejeição da aplicação do PDM por ser hierarquicamente inferior. Acrescentando que, tendo o PDM a natureza de um regulamento, sempre teria de ceder perante uma norma de valor superior como é aquela que aprova um Plano Rodoviário, que é um decreto-lei.

Assim, o STA declarou que o ato contenciosamente impugnado, não sofria de nulidade por violar o PDM de Braga.

Análise do Acórdão

Para melhor se perceber o que trata este acórdão será necessário passar por três etapas. Primeiramente, torna-se necessário entender o que é a Administração Autónoma do Estado, de seguida é importante perceber que realidades a compõem, aprofundando a que trata o acórdão em questão, isto é, as autarquias locais. Por último é ainda relevante abordar as características gerais e eventuais problemas das áreas metropolitanas.

 A Administração Autónoma, ao contrário dos outros tipos e administração, não se encontra submetida ao poder de direção e superintendência por parte do Estado, mas sim ao poder de tutela e somente a este. Dela fazem parte tanto as autarquias locais como as associações públicas.

Nos termos do artigo 237º/1 da Constituição podemos inferir que se tratam de pessoas coletivas públicas, do número 2 do mesmo artigo entendemos que estas são pessoas coletivas associativas, o que se projeta na eletividade dos respetivos titulares. São, ainda, pessoas coletivas de base territorial, “servindo o seu território para delimitar o elemento pessoal do substrato ou o objeto em que ela se traduz. Particularmente significativo é o facto de os atos dos órgãos autárquicos só serem dotados de eficácia dentro do território base da autarquia” (Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo I, pág. 396)

A Constituição prevê a existência de três categorias de autarquias locais: as freguesias, os municípios e as regiões autónomas.

O município é, sem dúvida, a mais importante de todas estas categorias. O que o professor justifica apontando os seguintes argumentos: a nível internacional, o município é o único tipo de autarquia que tem existência universal; no plano histórico, ele é a única autarquia que sempre se tem mantido na nossa organização administrativa como autarquia local, sendo que existe antes da própria fundação de Portugal; ao nível da política, é o município que pratica a democracia local; juridicamente, não se pode esquecer que o nosso Direito Administrativo começou por ser um Direito Municipal.

Marcello Caetano apresenta, no seu livro Manual de Direito Administrativo, admite que existam dois conceitos possíveis para os municípios. O conceito lato, que identifica o município com qualquer núcleo populacional, nos quais os órgãos autárquicos sejam constituídos por pessoas que fazem parte do respetivo agregado e o conceito restrito que limita a sua designação ao concelho, isto é, à autarquia local cujo território é a circunscrição municipal.

A Constituição determina, no seu artigo 167º/n o que o regime de criação, modificação e extinção das autarquias locais pertence à reserva absoluta da lei formal. Este artigo combinado com a Lei-Quadro da criação de Municípios (Lei n°142/85, de 18 de novembro) deixa claro que compete à Assembleia da República, através de lei, a criação de municípios, desde que, respeitados os requisitos financeiros e geo-demográficos previstos na mesma.

O município, tal como todas as pessoas coleticas, possui órgãos, órgãos esses que prosseguem as decisões que correspondem à vontade própria do município em causa.

Estes tanto podem ser deliberativos caso tomem as grandes decisões de fundo e marquem a orientação ou definam o rumo a seguir pela entidade a que pertencem, como é o caso da Assembleia Municipal, como executivos que são aqueles que aplicam essas orientações gerais, encarregando-se da gestão corrente dos assuntos compreendidos nas atribuições da pessoa coletiva, como é o caso da Câmara Municipal, há uma pequena discussão doutrinária sobre a questão de saber se o Presidente da Câmara Municipal é, ou não, um órgão executivo dos municípios. Sendo que, a maioria da doutrina, defende que é à sua volta que roda toda a realidade política, existindo variadas normas que lhe atribuem competências executivas.

Todas as decisões antes de serem tomadas pelos órgãos devem ser cuidadosamente estudadas e preparadas, sendo esta preparação feita pelos serviços. Estes serviços dividem-se em serviços municipalizados e empresas públicas municipais.

Os serviços municipalizados são, do ponto de vista material, verdadeiras empresas públicas municipais que, uma vez que não têm personalidade jurídica, estão integrados na pessoa coletiva município. Podendo prosseguir as seguintes atividades: abastecimento público de águas, saneamento de águas residuais urbanas, transporte de passageiros e distribuição de energia elétrica de baixa tensão.

Já as empresas públicas locais são pessoas coletivas de direito privado, visto que são constituídas de acordo com o disposto na lei comercial, nas quais a entidade pública participante exerce uma influência dominante. Podem haver empresas municipais, intermunicipais e metropolitanas, conforme a influência dominante seja exercida por municípios, por uma associação de municípios ou por uma área metropolitana, respetivamente. Nos termos do artigo 20º/1 da RSEL apenas podem ser criadas empresas cujo objeto social consista na exploração de atividades de interesse geral ou na promoção e desenvolvimento local e regional, estando, deste modo, proibida a sua criação para a prossecução de fins de natureza exclusivamente administrativa ou mercantil. Assim, as empresas locais estão sujeitas a um princípio da tipicidade do seu objeto.

Marcelo Rebelo de Sousa aponta, no livro Lições de Direito Administrativo, a existência de três modalidades de fixação constitucional e legal das atribuições pertencentes ao município, que são: a cláusula geral, a cláusula geral com enumeração exemplificativa e a enumeração taxativa.

O Código Administrativo de 1936/40 previa uma enumeração exaustiva nos seus artigos 44º a 50º, à qual sucedeu a fórmula atual. Esta adiciona uma cláusula geral e uma numeração exemplificativa que se encontram no artigo 2º da Lei das Autarquias Locais, nos artigos já referidos do Código Administrativo e nos artigos 8º, 9º e 10º da Lei de delimitação de investimento público. Acrescenta que se observa que “a existência de cláusula geral, a completar a enumeração taxativamente, permite que se considere que cabem nas atribuições municipais matérias atinentes aos respetivos interesses próprios, ainda que sem especificação legal” (Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, pág. 432). Considera, ainda, que o modelo vigente é excessivamente uniformizador, na medida em que não distingue entre municípios, isto é, impõe a todos eles o mesmo elenco de atribuições. No entanto, há municípios com recursos insuficientes para essa prossecução e que só a custo são capazes de corresponder às exigências legais. Ou seja, o modelo além de ser demasiado uniformizador, as atribuições que dá a cada município, não são devidamente acompanhadas pelos meios institucionais, humanos e financeiros necessários à sua realização   

Antes de prosseguir e abordar as características das áreas metropolitanas, considero importante analisar como é realizada a intervenção do Estado nos municípios, uma vez que se tratam de pessoas coletivas pertencentes à Administração Autónoma do mesmo.

De acordo com o disposto no artigo 242º/1 da Constituição a tutela do Estado sobre as autarquias locais só pode ter por objeto a legalidade da sua atuação e o mérito das suas decisões. Esta tutela sobre o poder local apresenta apenas duas modalidades, que são as da tutela inspetiva e da tutela integrativa, tal como decorre do artigo 229º.

Na lei anterior da tutela estaria prevista uma terceira modalidade que corresponde à tutela sancionatória. Para André Folque esta supressão é inconstitucional pois priva o Governo de uma competência que a própria Constituição lhe atribui no artigo 199º/d, além de violar o disposto no artigo 242º. O professor Freitas do Amaral afirma “se é certo que a natureza sancionatória do 242º aproxima este poder da competência disciplinar, não é menos verdade que a legitimidade democrática dos titulares dos órgãos autárquicos obriga a um controlo independente e imparcial das causas de dissolução e perda de mandato, que só os tribunais administrativos podem levar a cabo” (Curso de Direito Administrativo, pág. 543) Esta afirmação baseia-se nos artigos 7º, 8º/3 e 9º/i da LTA que determina que os membros dos órgãos autárquicos eleitos estão sujeitos à sanção legal da “perda do mandato”, desde que em relação a eles se prove que cometeram determinadas ilegalidades consideradas graves. Ainda nos termos desta lei, no artigo 10º e para efeitos de perda de mandato e dissolução que haja culpa, sendo que, “as decisões (…) de dissolução dos órgãos autárquicos ou de entidades equiparadas são da competência dos tribunais administrativos de circulo” (artigo 11º LTA).

Irei agora abordar a problemática das grandes cidades e, principalmente, das áreas metropolitanas, formadas pela grande cidade e pelos territórios que a circundam e constituem a sua esfera de influência.   

O professor Freitas do Amaral apresenta três possíveis soluções para o problema da organização administrativa das áreas metropolitanas que se traduz em saber como articular a grande cidade com os respetivos arredores, de modo a servir o melhor possível a população global da área metropolitana: o sistema de anexação dos pequenos municípios suburbanos pelo município da grande cidade, no qual, a grande cidade, ao expandir-se absorve municípios que, ate aí, eram seus vizinhos, dando o exemplo do que aconteceu em Lisboa, cujo município incorporou os antigos conselhos de Algés e Olivais; o sistema da associação obrigatória de municípios, onde a lei impõe a associação do município da grande cidade com os municípios limítrofes, o que não significa necessariamente que estes percam a sua autonomia, mas sim que têm de cooperar para a resolução dos seus problemas comuns e, por último, o sistema da criação de uma autarquia supramunicipal, nele, as autarquias municipais existentes na área metropolitana mantêm-se, mas é criada uma nova autarquia de nível superior, a qual, engloba e substitui, para certos efeitos, a grande cidade e os municípios dos seus arredores.

De entre as múltiplas funções das áreas metropolitanas, merecem especial destaque: as funções de planeamento da estratégia de desenvolvimento económico, social e ambiental do respetivo território; as que dizem respeito à articulação dos investimentos municipais; as de participação na gestão de programas de apoio ao desenvolvimento regional; e as funções de articulação dos municípios com os serviços de administração central relativamente às redes de serviços públicos. As áreas metropolitanas participam, nos termos da lei, na definição de redes de serviços e equipamentos de âmbito metropolitano, assim como em entidades públicas de âmbito metropolitano, designadamente no domínio dos transportes, águas, energia e tratamento de resíduos sólidos.

Além do que já foi referido podem ainda ser levantados problemas ao nível da Constituição, visto que, as áreas metropolitanas configuram formas de cooperação intermunicipal para a realização de fins gerais, o que, de acordo com o que é definido pelo professor Freitas do Amaral, as torna desconformes com a Lei Fundamental, por força do princípio da tipicidade da noção de autarquia, que se extrai do enunciado no artigo 236º/2 da Constituição. A LAL incorre em nova violação da Constituição quando atribui aos órgãos deliberativos pertencentes às áreas metropolitanas a competência para aprovar regulamentos. Isto, quando a Constituição reserva para as autarquias locais o exercício do poder regulamentar 241º e, as áreas metropolitanas não podem ser reconduzidas à noção de autarquia local, visto que, enquanto aquelas não preveem qualquer método de designação democrática dos seus órgãos deliberativos, estas, são inseparáveis da vertente democrática da sua constituição.

Se, no caso concreto, não se tratasse de uma questão de hierarquia, uma vez que o plano municipal vai de encontro com aquilo que havia sido expresso no plano nacional, poder-se-ia colocar a hipótese de se realizar um referendo local.

A possibilidade de efetuar consultas sobre assuntos relacionados com o dia a dia das populações locais é uma forma de sensibilização dos cidadãos para a necessidade de colaborarem na tomada de decisão dos problemas que lhes são próximos, sendo, por isso, bastante mais mobilizadora do que a consulta que diga respeito aos referendos nacionais enunciados no artigo 115º da Constituição.

Nos termos da Lei Orgânica nº 4/2000, de 24 de agosto (LRL) existem dois tipos de objeto das consultas populares: pela positiva o referendo local só pode ter por objeto “questões de relevante interesse local que devam ser decididas pelos órgãos autárquicos municipais ou das freguesias e que se integrem nas suas competências, quer exclusivas, quer partilhadas com o Estado ou com as Regiões Autónomas” (3º/1); já pela negativa, a LRL, exclui, no seu artigo 4º, as matérias integradas na esfera de competência legislativa ou por ato regulamentar estadual que vincule as autarquias locais; as questões e os atos de conteúdo orçamental, tributário e financeiro, etc.

Ainda de acordo com esta lei, as consultas populares podem ter lugar ao nível da freguesia, como ao nível do município (2º/1) e só podem ser realizadas aos domingos ou em feriados nacionais ou autárquicos (96º/2). Os seus efeitos positivos traduzem-se, de acordo com o artigo 219º, na sua vinculatividade, desde que, na votação, tenham participado mais de metade dos eleitores inscritos no recenseamento. Outro efeito positivo é o facto de o não acatamento dos resultados do referendo, pelo órgão competente, ser causa de dissolução.

Bibliografia

CAETANO, Marcello. Manual de Direito Administrativo. 7ª edição. Coimbra: Coimbra editora, 1965.

SOUSA, Marcelo Rebelo. Lições de Direito Administrativo I. Lisboa, 1994/95

AMARAL, Diogo Freitas. Curso de Direito Administrativo. 4ª edição. Coimbra: Almedina, 2015 Coimbra

Denise Alexandra Mendonça Dias nº 48485