No
acórdão em análise, estamos perante um recurso interposto pela Presidência do
Conselho de Ministros quanto à decisão do TAF de Lisboa, que julgou a ação
anteriormente apresentada pela Comissão Regional de Cristalaria procedente e
condenou o Ministro responsável.
Na
ação apresentada inicialmente apresentada pela CMC ao TAF, pedia-se a anulação dos
despacho do Ministro Adjunto do Primeiro Ministro, que lhe negou a concessão de
utilidade pública. O TAF declarou a ação procedente. Posto isto, a Presidência
do Conselho de Ministros decidiu recorrer, por considerar que, dado que tal
associação foi criada pelo Governo, por ato jurídico-público e é uma entidade
pública, não lhe pode ser concedida a declaração de utilidade pública.
As
declarações de utilidade pública podem ser concedidas a pessoas coletivas
privadas – associações ou fundações - sem fins lucrativos. Esses mesmos fins
são, no entanto, de relevante interesse nacional, bem como para a região onde
se insere, devendo, por isso, essas entidades cooperar com a Administração.
Apenas nestes casos uma entidade de direito privado poderá obter a concessão de
utilidade pública.
No
caso, estamos claramente perante uma pessoa coletiva de direito privado, como,
aliás, nos mostra o artigo 3º/2 do DL nº 154/99, de 10 de Maio, que criou a
Comissão Regional de Cristalaria (“pessoa coletiva de direito privado, de
natureza associativa e sem fins lucrativos”). Daqui podemos, prontamente,
concluir que a CMC é uma associação de direito privado, sem quaisquer fins
lucrativos, o que leva a que se insira perfeitamente no leque das pessoas
coletivas às quais pode ser concedida utilidade pública.
A
Presidência do Conselho de Ministros apresenta como argumento a favor da sua
posição (ou seja, a recusa da declaração de utilidade pública) o facto de a CMC
ter sido criada por iniciativa do Governo, ou seja, por Decreto-Lei, e não por
iniciativa privada, como o são a maioria das entidades de direito privado. No
entanto, não é a forma de criação da entidade que deve estar em causa no
momento de a classificar como privada ou pública, mas sim os fins e interesses
que prossegue na sua atividade, se são de natureza pública ou privada. Vejamos:
não é por uma entidade ser criada por uma instituição pública, através de ato
jurídico-público e regendo-se por normas de direito público que a mesma é
considerada como uma pessoa coletiva pública. Pode, apesar de todos estes
fatores, ter interesses privados juntamente com os interesses públicos
iniciais, e, por isso, ser uma pessoa coletiva de direito privado. É exatamente
isso que acontece com a Comissão Regional de Cristalaria. Foi criada por
Decreto governamental, devido à necessidade de prosseguir aqueles fins públicos
específicos na região da Marinha Grande, uma região de grande importância na
produção de um dos produtos mais antigos da indústria a nível nacional.
Descobrimos, aqui, o interesse público em causa. É um interesse com elevado
valor tanto para o Estado como para região em si, dado que a indústria emprega
uma grande parte da população da mesma. Por isso, o Governo decidiu criar uma
entidade que prossegue esses fins públicos (que são, em última análise, seus) e
que trabalha em conjunto com a Administração, para proteger e regular a
atividade. No entanto, este fim e interesse público nada obsta a que tenha
também interesses privados, como que sejam a proteção das empresas privadas do
setor sediadas na região.
Basicamente,
a CMC é uma pessoa coletiva privada que harmoniza tanto a prossecução de
interesses públicos como de interesses privados, desde que na defesa do produto
da região em causa e da melhoria das condições na indústria, bem como na
preservação da marca atribuída pela Comissão a alguns dos produtos provenientes
da mesma, que sejam objeto de transformação manual ou semimanual na própria
região.
Deste
modo, podemos considerar correta a decisão do TAF de Lisboa, e mais tarde a
confirmação da mesma pelo Tribunal Administrativo Central Sul, em dar razão à
Comissão Nacional de Cristalaria, já que nada obstaria a que lhe fosse
concedida a declaração de utilidade pública, pelas razões já acima expostas.
No
entanto, não poderíamos terminar esta exposição sem considerar a divisão do
professor DIOGO FREITAS DO AMARAL quanto às espécies de pessoas coletivas de
utilidade pública – as pessoas coletivas de mera utilidade pública; as
instituições particulares de solidariedade social; e as pessoas coletivas de
utilidade pública administrativa.
Excluímos,
desde logo, as pessoas coletivas de mera utilidade pública, cujas principais
áreas de atuação são a cultura e o desporto, bem com a investigação científica.
No entanto, estas pessoas coletivas podem ter qualquer finalidade que não a
solidariedade social e a utilidade administrativa, dado que são definidas quase
que por “exclusão de partes” (FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito
Administrativo). Estamos perante pessoas coletivas privadas com fins de
interesse geral, que não interferem com as funções assumidas pela Administração
que, apesar disso, acompanha as suas atividades. Estas entidades têm algumas
regalias e isenções, bem como deveres e limitações, mas são pouco controladas
pela Administração Pública, que não exerce sequer uma tutela administrativa ou
qualquer controlo financeiro sobre as mesmas. Apesar de CMC não ter qualquer
finalidade de solidariedade social, não pode ser inserida, mesmo assim, na
categoria de pessoas coletivas de mera utilidade pública, porque, além de
sofrer um grande controlo administrativo por parte do Estado, prossegue um fim
que é dele, e que seria ele, à partida, que deveria prosseguir. Além disso, o
facto de ter sido criada pelo Estado e não por particulares é, desde logo, um
indicador de que a CMC não poderia, de maneira alguma, ser inserida nesta
categoria, dado incluir, à partida e inerente ao interesse que prossegue, um
grande nível de intervenção do Estado, tanto na sua criação como na sua
regulação.
Quanto
às instituições particulares de solidariedade social, o próprio nome
indica-nos, desde logo, a sua natureza. Assim, as suas áreas de atuação
principais são o apoio aos mais vulneráveis, como sejam as crianças e jovens,
os inválidos e os idosos, bem com a promoção da saúde, da educação, da formação
social e da habitação social. Contrariamente ás entidades anteriormente
mencionadas, as instituições particulares de solidariedade social estão
sujeitas à tutela administrativa do Estado, no âmbito do qual este as fiscaliza
e controla, numa coexistência colaborante entre as suas atividades de âmbito
público e de âmbito privado. Tal deve-se ao facto de beneficiarem de apoios
financeiros da Administração Central e de certos privilégios de que outras
entidades não beneficiam. Com tal caracterização, podemos desde já excluir a
Comissão Regional de Cristalaria da categoria das instituições particulares de
solidariedade social, por razões óbvias.
Resta-nos
a categoria das pessoas coletivas de utilidade pública administrativa, que
parece ser a mais adequada para a associação em causa. Deste modo, tal como nos
diz FREITAS DO AMARAL, este tipo de entidades supre a omissão ou lacuna na
atuação do Estado nas áreas da sociedade onde devia atuar, mas que deixa para
entidades particulares. Há, aqui, o exercício de funções públicas por privados,
o que leva a que o estatuto de utilidade pública seja justificada pelo inerente
reforço essencial da intervenção e controlo administrativo e financeiro por
parte do Estado. Tudo isto faz sentido dado tratarem-se de interesse coletivos
de toda a sociedade, cujo principal garante é o Estado. Por isso, esse mesmo
Estado é que tem o dever de assegurar que essas funções de caráter coletivo são
exercidas de forma correta e justa, seja pelas suas próprias associações, seja
por aquelas a quem delega essas competências, direta ou indiretamente. Tudo
isto leva, claramente, a concluir que é esta a opção mais adequada para a
classificação da Comissão Regional de Cristalaria. Trata-se, no caso, de uma questão
de interesse público, uma atividade que é fundamental, não só para a região em
que se insere, mas também para a manutenção das indústrias tradicionais
portuguesas. Deste modo, apenas faria sentido que o Estado a regulasse e
assegurasse de alguma forma, para assegurar a sua boa gestão e controlo.
Podemos,
por fim, daqui retirar uma conclusão: as pessoas coletivas de utilidade pública
suprem a ausência ou lacuna dos poderes do Estado em certos setores relevantes
e essenciais para o funcionamento da sociedade, sendo, por isso mesmo,
altamente regulados pelo mesmo, no âmbito de um exercício privado de funções
públicas, onde a intervenção e o controlo financeiro e administrativo da
entidade por parte do Estado têm, devido à própria natureza da sua atividade,
de ser maiores. Além disso, estas entidades são mais uma das provas da cada vez
maior desconcentração dos poderes da Administração, que são tendem a ser
progressivamente transferidos do Estado para tantas outras entidades com
autonomia, com vista à desburocratização e melhor funcionamento da estrutura
institucional de cooperação do Estado com as demais entidades públicas.
Beatriz Guimarães, Nº 58416
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