Análise do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA), de 27/05/2009, processo nº 0812/09.
O acórdão em causa aborda os poderes de tutela e superintendência governamentais relativamente à Administração Indireta do Estado, mais precisamente, uma Entidade Pública Empresarial (EPE). O sucedido neste acórdão é um recurso interposto por parte de um médico gastroenterologista (A), relativamente a um despacho da Ministra da Saúde, do dia 16/09 do ano de 2000, que negava provimento ao recurso hierárquico interposto de um despacho do Inspetor-Geral de Saúde, que determinava a reposição, pelo recorrente, da quantia de 7.998.509.00 Escudos, no âmbito de um “Acordo de Prestação Funcional Extraordinário no âmbito da Gastroenterologia”. O fundamento para o recurso, segundo a Magistrada do Ministério Público, é a presença de três vícios, o vício de incompetência, vício de falta de fundamentação e vício de violação de lei.
Antes de analisar o acórdão em si, devem ser esclarecidos alguns pontos. Primeiramente, a definição de Administração Indireta do Estado. A Administração Pública (AP) tem como finalidade a satisfação do interesse público. Para além disso, hoje em dia o Estado não é a única pessoa que tem como objetivo de atuação a prossecução do interesse público, tendo suporte de outras pessoas, por ele criadas, na realização desse mesmo interesse. Segundo Freitas do Amaral, num ponto de vista subjetivo, a Administração Indireta do Estado pode ser definida como “o conjunto das entidades públicas que desenvolvem, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa, ou administrativa e financeira, uma atividade administrativa destinada à realização de fins do Estado” e ainda tendo em conta o mesmo autor, mas agora num ponto de vista material, esta é definida como “uma atividade administrativa do Estado, realizada, para a prossecução dos fins deste, por entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria e de autonomia administrativa ou financeira”.
No caso do Acórdão em análise, está em causa um Hospital sob a forma de EPE. Segundo Freitas do Amaral, as EPE’s encontram-se integradas na Administração Estadual Indireta. São pessoas coletivas públicas, ou seja, com personalidade jurídica pública, sob a forma de empresas. Ao longo do litígio aqui em causa, acerca das Entidades Públicas Empresariais e, normalmente, acerca do setor empresarial do Estado, vigorava o Decreto-Lei (DL) nº 558/99, de 17 de Dezembro.
Seguidamente, tem importância, também, a análise da posição da Ministra da Saúde e do Inspetor-Geral de Saúde, em relação ao Hospital EPE aqui apresentado. Os Ministros integram o Governo (art. 183º da CRP). O Governo é um órgão do Estado (art. 182º CRP), logo, insere-se na Administração Direta e Central do Estado, uma vez que exerce as suas competências em todo o território nacional e se insere dentro do próprio Estado, enquanto pessoa coletiva. A Ministra da Saúde dirige o Ministério da Saúde (art. 201º/2/ a) CRP).
Relativamente ao Inspetor-Geral, este é um órgão da Inspeção-Geral dos Serviços e Saúde (IGSS), segundo o art. 4º/1 do DL nº 312/87, de 18 de Agosto, que se encontrava em vigor ao tempo do litígio. O mesmo DL estabelece, no art. 1º/1, que a IGSS é um órgão do Ministério da Saúde. Tendo isto em conta, pode-se afirmar que a IGSS também faz parte da Administração Direta e Central do Estado. Forma-se, assim, uma relação entre a Ministra da Saúde e o Inspetor-Geral, sendo esta uma relação de hierarquia, uma vez que ambos se encontram submetidos à mesma. Dentro desta relação, há vários poderes, entre os quais destacamos o poder de direção, que consiste na possibilidade de o órgão superior, a Ministra da Saúde, dar ordens ao órgão inferior, o Inspetor-Geral.
Entrando agora no que respeita ao Acórdão em si, o STA dá como matéria de facto que o recorrente, durante determinado período de tempo, e dentro do horário de trabalho no Hospital EPE, fez exames enquanto profissional liberal, usando pessoal do Hospital para o auxiliar, sendo remunerado por ambas as atividades, públicas e privadas.
Em reação ao hábito de incompetência que A alega, podem ser desenvolvidas diversas análises. Primeiramente, essa sanção foi-lhe aplicada pelo Inspetor-Geral do IGSS. O Acórdão começa por mencionar o art. 2º/1 do DL nº 19/88, de 21 de Janeiro, que estabelece que “Os hospitais são pessoas coletivas de direito público, providas de autonomia administrativa e financeira, sem prejuízo do que apresentado no artigo seguinte”. O artigo seguinte refere, concretamente, a superintendência e a tutela que o Ministro da Saúde exerce sobre os hospitais, sendo apontado no Acórdão agora em análise o número 3 do art. 3º que atribui ao Ministro da Saúde a capacidade para “ordenar inspeções e inquéritos ao funcionamento dos hospitais”. Para além desta disposição, há a mencionar que a existência de tutela e superintendência na Administração Indireta do Estado é uma exigência constitucional, ao abrigo do art. 199º, alínea d), CRP. A superintendência e a tutela traduzem-se, nestes casos, na possibilidade de o Governo poder emitir diretivas, recomendações ou orientações às pessoas coletivas que integram a Administração Indireta. Não existe poder de ordenação, uma vez que se tratam de pessoas coletivas diferentes, existindo, no entanto, um controlo genérico das atividades destas pessoas coletivas públicas por parte do Governo.
Obtemos do art. 3º/3 que, se o Ministro da Saúde determina inspeções e investigações ao funcionamento dos hospitais, então, caso sejam detetadas irregularidades, também poderá desencadear os processos disciplinares necessários, cabendo-lhe, de igual modo, estabelecer a sanção final. Para este efeito, intervém a IGSS, um órgão fiscalizador e disciplinar que exerce a sua ação “em todos os serviços e estabelecimentos dependentes do Ministério da Saúde ou sujeitos à sua tutela” (art. 1º/2 DL nº 312/87, de 18 de Agosto). Segundo a alínea e) do art. 6º/2 do mesmo certificado a capacidade para aplicar a pena em causa pertence ao Inspetor-Geral. Tendo sido dado como provado que isso foi o que efetivamente ocorreu, conclui-se que o STA agiu da maneira correta ao considerar errada a arguição feita por A, relativamente a um potencial vício de incompetência do ato.
O recorrente alega também um vício de falta de fundamentação do ato. De acordo com o art. 152º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), há atos que devem ser necessariamente acompanhados de fundamentação, entre os quais os que decidam de reclamação ou recurso, que é o caso que observamos no Acórdão apresentado. Os pressupostos desta fundamentação encontram-se presentes no art. 153º CPA. Segundo estas disposições, “A fundamentação deve ser expressa, através de breve exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou sugestões que formam neste caso, parte integrante do respetivo ato.
Em última análise, A afirma que a decisão é ilícita, mais concretamente erro nos requisitos de facto e de direito e desrespeito dos princípios de desburocratização, eficiência e boa-fé. A sanção é originalmente aplicada pois A, durante o período de trabalho como colaborador público, atuava nas mesmas funções enquanto privado, ao abrigo do citado. Acordo com a instituição hospitalar EPE, pelo que estava a ser remunerado duas vezes através do trabalho exclusivamente desenvolvido durante o seu período enquanto colaborador público. Deste modo, e apesar de uma cláusula do Acordo deixar excecionalmente que os diagnósticos fossem feitos durante as horas habituais de trabalho, podemos afirmar, que A agiu de má-fé, nos termos do art. 10º CPA e 266º/2 CRP, ao que o seu comportamento é censurável. Já o mesmo não pode ser dito relativamente à AP. Esta apenas pleiteou a troca dos pagamentos produzidos em grande quantidade a A, podendo fazer-se referência ao apresentado no art. 473º do Código Civil (CC), relativamente ao enriquecimento sem causa, uma vez que a A recebia duas vezes pelo o seu trabalho já remunerado enquanto profissional público. Também não observamos à semelhança do STA, razão para a invocação de uma violação do princípio da desburocratização e eficácia, previsto no art. 5º/2 CPA. Por estas causas é também errónea a pretensão de A de fazer valer um vício de ilicitude.
Segundo este último parágrafo, há que desenrolar um pouco sobre o exato conteúdo de ambos os princípios administrativos aqui mencionados o princípio da boa-fé e o princípio da desburocratização e eficácia. Começando no princípio da boa-fé, este encontra-se, conforme citado previamente a consagração constitucional, no art. 266º/2 CRP, e consagração presente na lei da relação existente no art. 10º CPA. Tem dois subprincípios, o princípio da materialidade subjacente e o princípio da tutela da confiança. O primeiro expressa segundo Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos, “a ideia de que o direito procura a obtenção de resultados efetivos, não se satisfazendo com comportamentos que, embora formalmente correspondam a esses objetivos falhem em atingi-los substancialmente.” Para esta ideia remete-nos o art. 10º/2 CPA, ao mencionar conclusivamente o “objetivo a alcançar com a atuação empreendida”. Embora, como critério da atuação da AP, acabe por ser abrangido através do princípio da legalidade, ele ganha particular relevância enquanto critério das condutas dos particulares nas suas afinidades para com a AP. Relativamente ao 2º subprincípio, o da tutela da confiança, conta com o preenchimento de uma variedade de requisitos, a saber: ser uma atuação de um indivíduo de direito; ter uma condição de situação justificada; ter um investimento de confiança; ter um nexo de causalidade e a frustração da confiança. Este princípio é de utilização mais fácil às entidades que formam a AP, uma vez que a pode forçar à não adoção de um comportamento que perturbe a confiança de um ou mais particulares. Na situação a que se refere o Acórdão existe, por parte de A, uma manifesta contravenção do princípio da materialidade subjacente uma vez que, por um lado, A podia realizar exames enquanto profissional público e enquanto profissional liberal na instituição hospitalar EPE, no entanto, não seria capaz de exercer conjuntamente essas duas funções, pelo que age de má-fé.
Conforme o princípio da desburocratização e eficiência, ele localiza-se atualmente previsto, como referimos previamente no art. 5º/2 CPA. Este princípio, como referem Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos, atua em duas vertentes, sobre a estruturação administrativa e sobre o procedimento administrativo. Em relação ao primeiro, “contraindica estruturas desnecessariamente complexas, duplicações de atribuições ou competências, distanciamento excessivo entre as entidades administrativas e os particulares e entre os órgãos de instrução e de decisão e os seus destinatários”. Em relação ao segundo plano, impede a métodos de administração longos, lentos e formalizados em excesso e, por estas razões não apropriadas para a admissão de decisões eficazes. Na situação do Acórdão, não nos parece haver razão para a invocação que A faz a este princípio, uma vez que, como declara o STA, a imposição de troca do que foi excessivamente pago “não se traduz em qualquer procedimento burocrático”.
Conclui-se então, nesta análise realizada ao Acórdão do STA, de 27/05/2009, relativo ao processo nº 0182/09 reconhecendo que o STA agiu corretamente ao optar pela negação de provimento ao recurso, uma vez que a atuação de A se traduz numa violação do princípio da boa-fé, sendo necessário por isso restituir aquilo que a mais ganhou durante o período em que vigorou o Acordo entre si e o Hospital EPE, por via de fortalecimento sem causa, conforme o art. 473º CC.
Bibliografia:
- Amaral, Diogo Freitas do. Curso de Direito Administrativo
- SOUSA, Marcelo Rebelo de. Lições de Direito Administrativo
José Maria Monteiro
Turma B, Subturma 15, nº 58224
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