Análise do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 05/07/2009, relativo ao processo nº 0182/09
- Questões relevantes acerca do caso em juízo
Vale-se por importante ressaltar que os hospitais públicos são pessoas coletivas do direito público sendo por fim dotadas de autonomia administrativa e financeira como consta no artigo nº 2 do DL 19/88, de 21 de Janeiro e pelo nº 3 do mesmo DL, os poderes de superintendência e tutela cabem ao Ministro da Saúde relativamente aos hospitais. Enquanto que a Inspeção Geral de Serviços de Saúde, cabe a função de fiscalizar e disciplinar segundo o DL 312/87, de 18 de Agosto.
I.1 - Enquadramento do caso em juízo - alegações
A alegou que em primeiro de tudo, o "Acordo de Prestação Funcional Extraordinária no âmbito da Gastroenterologia", fora outorgado pelos órgãos de gestão do hospital onde trabalha no âmbito de suas próprias competências e sendo assim, somente esses órgãos de gestão é que teriam competência para pedir a reposição de quantias, independente do quanto fosse, pagas em âmbito de sua execução de autonomia tanto administrativa quanto financeira que o Hospital goza, segundo à lei de Gestão Hospitalar (Cf. D.L. n° 19/88 de 4 de Janeiro e D.R. 3/88 de 22 de Janeiro).
Desse modo, conclui que a competência de exigir que o recorrente fizesse qualquer reposição não cabia nem a Ministra da saúde e nem ao Inspector-Geral uma vez que não se dirigia essa competência para entidades que tinha apenas competência disciplinar, não obstando que de facto o Ministro da Saúde tem a tutela sobre os hospitais, mas ficando deferido um vicio de incompetência pelos artigos 2º e 5º do DL. n°. 19/88 e pelo artigo 40º do DR n°. 3/88 e artigos 29°, 30º e 33° do CPA. Por conta deste vicio, o recorrente acha coerente que o acto seja revogado, já que a partir disso, violou-se o acórdão e valeria aqui então as legais consequências aplicadas, fazendo-se justiça. Para ele, o acordo foi cumprido nos termos acordados sobre a realização de exames, com total transparência e normalidade afirmando que nenhum utente fora prejudicado.
Já pelo lado da Ministra da Saúde, a mesma alega que a reposição da tal foi acordada em sede de procedimento disciplinar pela Inspeção Geral dos Serviços de Saúde que é um órgão central legitimo do Ministério da Saúde. Segundo ela, pelo DL 312/87, de 18 de Agosto, (artigo 1°, n° 1 e 2) a IGSS tem como objetivo assegurar o cumprimento de todas as leis e regulamentos dependentes do MS uma vez que são um órgão fiscalizador e disciplinar, visando a defesa dos interesses e o bom funcionamento dos serviços prestados.
Acusa que o recorrente recebeu as quantias com fundamentos ilícitos e censuráveis, ou seja, foi contra o clausulado no contrato e por si, contra a lei. Por conta disso, pelos artigos 65º, n° 1, 91°, n° 1 e 92.° do Estatuto Disciplinar - IGSS - tem total competência para ordenar a reposição, não indo contra a competência da gestão administrativa do hospital. Remete-se em sua posição que o Ministro da Saúde tem poderes de superintendência e tutela sobre os órgãos de administração dos hospitais, ou seja, pode praticar todos os actos que a lei conceda quanto à organização e funcionamento dos hospitais segundo o artigo 3° n° 3 do DL 19/88.
Conclui assim que não há qualquer erro de julgamento no outro Acórdão recorrido quando se considera improcedente o alegado vício de incompetência para a prática do acto, sendo que o recorrente deve pagar reposição a si interposta já que durante o horário normal de trabalho o recorrente fez-se ganhar indevidamente remuneração pelos exames efectuados, deixando o hospital lesado já que cobrou taxas como se fosse de clínicas privadas. Por conta disso, deverá o recurso do recorrente ser negado.
I.2 - Decisão Final
O acordão recorrente começa por acordar que o médico recorrente realizou exames médicos no período de vigência do acordo. No entanto, a Inspectora afirma que a realização dos exames coincide com o horário de trabalho por ele no SNS sendo remunerado duas vezes - tanto no hospital quando no SNS - sendo na qualidade de funcionário publico e prestador de serviço de natureza privada.
Ainda constata que os exames foram feitos com diferentes profissionais de enfermagem que não estavam na Lista de colabores já pré definidas no acordo, prevendo então uma grave infração disciplinar em relatos aos deveres gerais, sendo portanto necessária a aplicação de penas: inactividade por um ano e reposição do valor de 7.998.509.00 Escudos.
No entanto, o Inspector-Geral pelo despacho de 4.02.99, acusou que a pena deveria ser graduada em 90 dias, suspensão a execução durante 2 anos, mantendo-se a quantia para a reposição. No entanto, fora feito mais foi despachos sendo o que prevalece é o de 16.04.99, onde a infracção disciplinar fora amnistiada mas no entanto a reposição da quantia ainda manteve-se.
Levando isso em consideração, o acordão acorda que o médico foi remunerado tanto por uma atividade pública quanto por uma atividade privada. Uma vez que os hospitais públicos são pessoas colectivas de direito público dotadas de autonomia administrava e financeira como consta o artigo 2 do DL 19/88, de 21 de Janeiro e que ainda compete ao Ministro da Saúde ordenar inspecções e inquéritos ao funcionamento dos hospitais segundo o artigo 3º, nº 3 do mesmo DL ( superintendência e tutela ), desse modo, quando irregularidades forem detectadas, é totalmente lícito impor os procedimentos disciplinares. No que diz respeito a IGSS, que é um órgão fiscalizador e disciplinar, compete-lhe aplicar sanções necessárias segundo o art.º 75, n.º 8 do Estatuto Disciplinar.
Mesmo tendo sido amnistiada o facto de não ter que ficar afastado de sua função, a reposição manter-se-á pelos artigos 65, n° 1, 91, n° 1 e 92° do ED. O que diz respeitos a ilegalidades, entende-se que o médico recorrente encontrava-se no exercício de funções públicas acabou por exercer funções privadas ficando indemnizado a fazer a reposição de uma quantia.
Mesmo tendo sido amnistiada o facto de não ter que ficar afastado de sua função, a reposição manter-se-á pelos artigos 65, n° 1, 91, n° 1 e 92° do ED. O que diz respeitos a ilegalidades, entende-se que o médico recorrente encontrava-se no exercício de funções públicas acabou por exercer funções privadas ficando indemnizado a fazer a reposição de uma quantia.
A partir dessas questões tomada para a decisão, o que resultou da matéria abordada foi que negar-se-a o provimento ao recurso imposto pelo recorrente, tendo o mesmo que pagar por aquilo que cobrou injustamente, concluindo que quem agiu de má fé fora o médico e não a administração que apenas exigiu a devolução daquilo que fora cobrando de maneira inadequada. Confere-se aqui custas a cargo do recorrente, fixando-se a mais as taxa de justiça e procuradoria em 400 e 200 euros.
II. Fundamentos da decisão
II.1 Doutrina
Está aqui em causa para melhor entender o caso, a administração interna do Estado, ou seja, segundo FREITAS DO AMARAL a administração indireta do Estado é “o conjunto das entidades públicas que desenvolvem, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa, ou administrativa e financeira, uma atividade administrativa destinada à realização de fins do Estado”. De uma maneira mais informal pode-se dizer que para além do Estado, existem outras pessoas que prosseguem fins de interesse público, pessoas essas que foram criadas pelo o próprio Estado e que praticam e que também ajudam a realização das tarefas.
Aqui identifica-se uma E.P.E que de acordo com FREITAS DO AMARAL E JOÃO CAUPERS, as E.P.E.’s fazem parte da Administração Estadual Indireta. Desse modo, pode-se dizer que são pessoas coletivas pública com personalidade jurídica pública, sob a forma de empresas. Mais especificamente na situação em causa, podemos afirmar que segundo o artigo 2º do DL 19/88, de 21 de Janeiro aponta que "Os hospitais são pessoas colectivas de direito público, dotadas de autonomia administrativa e financeira" uma vez que a E.P.E aqui seria o hospital.
É citado em questão, o vicio de incompetência do acto mas que no entanto chega por ser irrelevante por conta da informação que o hospital gozava - autonomia financeira - e pelo facto de o acordo ter sido outorgado pelo competente órgão do hospital. Fala-se aqui da superintendência e a tutela que o Ministro da Saúde exerce sobre os hospitais expresso no número 3º do artigo 3º que atribui ao Ministro da Saúde a competência para “ordenar inspeções e inquéritos ao funcionamento dos hospitais”. Para além desta disposição, há que referir que a existência de tutela e superintendência na Administração Indireta do Estado é uma exigência constitucional, ao abrigo do artigo 199º, alínea d) da CRP. A superintendência e a tutela traduzem-se, nestes casos, na possibilidade de o Governo poder emitir diretivas, recomendações ou orientações às pessoas coletivas que integram a Administração Indireta. Não existe poder de ordenação, uma vez que se tratam de pessoas coletivas diferentes, existindo, no entanto, um controlo genérico das atividades destas pessoas coletivas públicas por parte do Governo. A IGSS, é um órgão fiscalizador e disciplinar que exerce a sua ação “em todos os serviços e estabelecimentos dependentes do Ministério da Saúde ou sujeitos à sua tutela” segundo o artigo 1º/2 DL nº 312/87, de 18 de Agosto. Nos termos da alínea e) do artigo 6º/2 do mesmo diploma, a competência para aplicar a sanção em causa pertence ao Inspetor-Geral, não havendo assim vício de incompetência do ato.
É citado em questão, o vicio de incompetência do acto mas que no entanto chega por ser irrelevante por conta da informação que o hospital gozava - autonomia financeira - e pelo facto de o acordo ter sido outorgado pelo competente órgão do hospital. Fala-se aqui da superintendência e a tutela que o Ministro da Saúde exerce sobre os hospitais expresso no número 3º do artigo 3º que atribui ao Ministro da Saúde a competência para “ordenar inspeções e inquéritos ao funcionamento dos hospitais”. Para além desta disposição, há que referir que a existência de tutela e superintendência na Administração Indireta do Estado é uma exigência constitucional, ao abrigo do artigo 199º, alínea d) da CRP. A superintendência e a tutela traduzem-se, nestes casos, na possibilidade de o Governo poder emitir diretivas, recomendações ou orientações às pessoas coletivas que integram a Administração Indireta. Não existe poder de ordenação, uma vez que se tratam de pessoas coletivas diferentes, existindo, no entanto, um controlo genérico das atividades destas pessoas coletivas públicas por parte do Governo. A IGSS, é um órgão fiscalizador e disciplinar que exerce a sua ação “em todos os serviços e estabelecimentos dependentes do Ministério da Saúde ou sujeitos à sua tutela” segundo o artigo 1º/2 DL nº 312/87, de 18 de Agosto. Nos termos da alínea e) do artigo 6º/2 do mesmo diploma, a competência para aplicar a sanção em causa pertence ao Inspetor-Geral, não havendo assim vício de incompetência do ato.
Fala-se em questão sobre a falta de fundamentação do acto de acordo com o artigo 152º CPA. Entende-se que há actos que devem ser obrigatoriamente acompanhados de fundamentação, entre os quais os que decidam de reclamação ou recurso ( caso do acordão ). Os requisitos desta fundamentação encontram-se presentes no artigo 153º CPA. Segundo estas disposições do artigo, “A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem, neste caso, parte integrante do respetivo acto”. Entende-se assim que o STA teve razão ao considerar que a fundamentação do acto cumpria com os requisitos do artigo 152º do CPA.
Pode-se citar o princípio da desburocratização e eficiência mencionado no artigo 5º/2 CPA. Marcelo Rebelo DE SOUSA E ANDRÉ SALGADO MATOS julgam que esse princípio possuem dois lados em relação a estruturação administrativa e o procedimento administrativo. O primeiro “contra-indica estruturas desnecessariamente complexas, duplicações de atribuições ou competências, distanciamento excessivo entre as entidades administrativas e os particulares e entre os órgãos de instrução e de decisão e os seus destinatários”. O segundo obsta a procedimentos administrativos longos, lentos e formalizados e, por estes motivos, não apropriados para a adoção de decisões eficientes. A partir disso, diz-se que não existe motivos para que o principio seja invocado já que a exigência de reposição do que foi excessivamente pago não se traduz em qualquer procedimento burocrático, não há sequer burocratização.
Pode-se citar o princípio da desburocratização e eficiência mencionado no artigo 5º/2 CPA. Marcelo Rebelo DE SOUSA E ANDRÉ SALGADO MATOS julgam que esse princípio possuem dois lados em relação a estruturação administrativa e o procedimento administrativo. O primeiro “contra-indica estruturas desnecessariamente complexas, duplicações de atribuições ou competências, distanciamento excessivo entre as entidades administrativas e os particulares e entre os órgãos de instrução e de decisão e os seus destinatários”. O segundo obsta a procedimentos administrativos longos, lentos e formalizados e, por estes motivos, não apropriados para a adoção de decisões eficientes. A partir disso, diz-se que não existe motivos para que o principio seja invocado já que a exigência de reposição do que foi excessivamente pago não se traduz em qualquer procedimento burocrático, não há sequer burocratização.
Por último podemos falar sobre o principio da boa fé que se encontra no artigo 266º/2 da CRP e no artigo 10º do CPA. Esse princípio compreende dois subprincípios: o princípio da materialidade subjacente e o princípio da tutela da confiança. O primeiro, segundo MARCELO REBELO DE SOUSA E ANDRÉ SALADO MATOS dizem que esse principio mostra “a ideia de que o direito procura a obtenção de resultados efetivos, não se satisfazendo com comportamentos que, embora formalmente correspondam a tais objetivos, falhem em atingi-los substancialmente”. Já ao segundo subprincípio, o da tutela da confiança, falam que este pressupõe o preenchimento de uma série de pressupostos: uma atuação de um sujeito de direito; uma situação de confiança justificada; um investimento de confiança; um nexo de causalidade e a frustração da confiança. A partir disso conclui-se que no caso em questão existe, por parte de A, uma manifesta violação do princípio da materialidade subjacente, uma vez que A podia realizar exames enquanto profissional público e enquanto profissional liberal no Hospital E.P.E., mas nunca não poderia exercer simultaneamente esses dois papéis, e como assim o fez, ele é quem age de má-fé.
II.2 Tomada de posição
Em minha opinião, concordo com a posição tomada pelo Supremo Tribunal Administrativo.
Uma vez que o médico recorrente agiu totalmente de má fé, violando o principio, deve portanto restituir aquilo que ganhou a mais durante o período em que vigorou o acordo entre si e o hospital ( E.P.E ) entendendo-se que aqui existe um enriquecimento sem causa conforme o artigo 473º do Código Civil aborda através de manifesto abuso de direito.
A administração em causa em nenhum momento agiu de maneira contrária a lei, apenas alegava que o dinheiro deveria ser reposto já que ele foi cobrado de maneira ilegal, beneficiando apenas o recorrente. Mesmo que não tenha prejudicado os utentes, prejudicou o hospital em si que ficara lesado depois do acto de A. Não houve má fé da administração no que deve presidir à celebração dos contratos conforme artigo 227° do Código Civill e, muito menos, não configura uma situação de abuso de direito por via do artigo 334° do Código Civil. Quem agiu de má-fé foi o médico.
Em relação a Ministra da Saúde, em nenhum momento infringiu a lei, seguiu o protocolo de seu trabalho, uma vez que tem poderes de tutela e superintendência podendo a mesma aplicar sanções quando julgar ser necessário segundo o artigo 3º, nº do DL n° 19/88, de 21 de Janeiro. Alego aqui em causa que o Inspector-Geral detinha de total competência consoante a lei, não batendo de frente com a competência da Gestão do hospital.
Concluo portanto que em minha decisão o único que realmente violou a lei fora o recorrente uma vez que não existe sequer uma alegação contra a administração depois de lido e entendido o acordão e a doutrina de base aplicada. Seria incoerente tanto da minha parte quanto da parte do STA alegar que a administração violou princípios diante dos factos aqui já impostos.
Por fim, vale ressaltar que justiça pedida pelo recorrente foi feita, não em favor a si mas sim em favor da lei, pois o errado era ele e por isso seu recurso foi completamente negado com bases legais para tal disposição.
III- Bibliografia
- DO AMARAL, Diogo Freitas, Manual de Direito administrativo, Volume I, 4ª edição, Almedina, 2016.
- MARCELO REBELO DE SOUSA/ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral , D. Quixote, Lisboa- Tomo II.
- CAUPERS, João, Introdução ao Direito Administrativo, 10ª edição, Âncora.
Jurisprudência consultada:
Ac. STA de 05/07/2009, Processo nº 0182/09.
Bruna Emanuelle Lopes
Aluno nº 57603.
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