PRINCÍPIO DA LEGALIDADE E MARGEM
DA LIVRE DECISÃO
ACÓRDÃO
TCAS, 12565/15, CA – 2º JUÍZO, 6/2016
Fundamento
legal e Doutrina.
Neste
acórdão, o que está em discussão são os princípios da legalidade administrativa
e da autonomia de decisão da Administração Autárquica ao abrigo dos poderes de
gestão que lhe cabem nos termos constitucionais.
O
princípio da legalidade decorre do art. 266º, nº2 CRP, “os órgãos e agentes
administrativos estão subordinados à CRP e à lei e devem atuar, no exercício
das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da
proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé” e deriva ainda do
art. 3º CPA, “os órgãos da administração devem atuar em obediência à lei e ao
direito, dentro dos limites dos poderes que lhes forem conferidos e em
conformidade com os respetivos fins”.
“Este
princípio é, com certeza, um dos mais importantes princípios gerais de direito
aplicáveis à Administração Pública.” (PROF. FREITAS DO AMARAL)
Para
se compreender o princípio da legalidade é essencial considerar que a
subordinação jurídica admite duas dimensões: 1. A primeira, proíbe a
Administração de contrariar o direito, ou seja, tem de dar preferência à lei.
2. A segunda, exige que a atuação administrativa se fundamente numa norma
jurídica, à qual está reservada a definição primária das atuações
administrativas possíveis. O Prof. Marcello Caetano define o princípio da
legalidade como: “nenhum orgão ou agente da Administração Pública tem a
faculdade de praticar atos que possam contender com interesses alheios, se não
em virtude de uma norma geral anterior”.
Conclui-se
assim que, o princípio da legalidade tanto pode produzir efeitos negativos,
como positivos. Negativos, no sentido que a AP está proibida de violar a lei; e
positivos, nos termos da qual os atos administrativos são legais até que o
tribunal administrativo decida o contrário.
A
Administração Pública depende do Direito, na medida em que, para a sua
atividade se desenvolver é indispensável que exista uma habilitação legal, ou
seja, a administração pública tem de basear a sua atividade no princípio da legalidade.
Na linha do que escreve o Prof. Diogo Freitas do Amaral, “os órgãos e agentes
da Administração pública só podem agir com fundamento na lei e dentro dos
limites por ela impostos”.
A
margem de livre decisão administrativa está compreendida num espaço de
liberdade da atuação administrativa restrita, pois é limitada pelo bloco da
legalidade, implicando, por isso, apenas uma parcial autodeterminação
administrativa. A livre decisão está subordinada ao princípio da legalidade, de
que resulta a proibição de atuações que não sejam normativamente permitidas. A
discricionariedade está ligada a este princípio no sentido em que, esta
consiste numa liberdade conferida por lei à administração para que esta escolha
entre várias alternativas de atuação juridicamente admissíveis.
Neste
sentido, alguns autores, defendem em alinhamento concetual com a CRP, que a
atividade administrativa tem de respeitar o princípio da adequação, o princípio
da necessidade, o princípio da proporcionalidade (corresponde ao equilibrio
entre o sacrifício imposto ao particular e a vantagem, em função desse
sacrifício, alcançada pelo interesse público, para o qual é necessário uma
ponderação concreta de valores), e nunca esquecendo que a “Administração pública
existe e funciona para prosseguir o interesse público: este tem de ser o seu
norte, o seu guia, o seu fim.” (Prof. Diogo Freitas do Amaral).
Acórdão
e Factos.
Relativamente
à deliberação jurisprudencial que escolhi, trata-se do Acórdão do Tribunal
Central Administrativo Sul, 12565/15, CA – 2º juízo, 16 de junho de 2016. O que
está em causa é o pedido, pelo sindicato de: a) declaração de nulidade ou
anulação do despacho de uma Vereadora, com competência delegada, da Câmara
Municipal de Setúbal, que aprovou a lista única de classificação final do
procedimento do concurso comum de recrutamento para a carreira geral e
categoria de assistente operacional nas áreas de limpezas e espaços públicos;
b) anulação do procedimento do concurso relativamente ao método da seleção de
entrevista; c) e que a Câmara Municipal de Setúbal fosse condenada a proferir
um novo despacho corrigindo todos os vícios e irregularidades do concurso
anterior, assim repetindo o mesmo.
Quanto
aos pedidos, houve unanimidade para o seu provimento por parte do Tribunal
Administrativo de Almada e do TCAS; no entanto, a Câmara Municipal de Setúbal
inconformada com a decisão recorreu para o TCAS.
O
TCAS foi claramente unânime na deliberação que tomou, tendo subscrito no
essencial todos os argumentos que o Tribunal Administrativo de Almada decidiu
(em linha com centenas de acórdãos do STA, de 8-11-95, Processo nº 018744, ou
de 1-4-08, processo nº 043188). A ação administrativa desencadeada pela parte
ofendida baseou o seu pedido no facto de não haver aplicação de princípios fundamentais do
direito público que se prendiam com o não respeito do princípio da legalidade,
ao não ter sido fundamentada a decisão da vereadora da Câmara Municipal de
Setúbal. A jurisprudência do tribunal veio assim anular todos os atos
administrativos praticados no âmbito do concurso e que não haveria nenhuma
anulação parcial. Esta questão é relevante porque o autor pretendia uma
reconstituição parcial da decisão, o que aqui é impossível, na medida em que se
trata de um ato plural com vários destinatários abrangidos e assim afetando
todos. Como a causa da invalidade é a falta de fundamentação do ato
administrativo concursal, a correção da ilegalidade obriga necessariamente a que
seja emitido um ato totalmente novo e com uma classificação a atribuir ao
concorrentes, também totalmente nova.
A
“devida” fundamentação é “um direito ou garantia fundamental, de tipo
procedimental, consagrado expressamente no cit. nº 3 do artigo 268º da
Constituição da República Portuguesa, e não de uma mera formalidade sem
substância”.
O
acórdão é reforçadamente explícito quando vem chamar a atenção que o tema da
fundamentação do ato administrativo é algo que está absolutamente analisado
pelos tribunais administrativos há várias décadas, com uma total clarificação dos
critérios indiciários que permitem detetar se a fundamentação existe nos atos
administrativos praticados pela administração (cfr. pág. 11 do acórdão).
A
terminar, uma nota sobre a conjugação do princípio da legalidade vs
discricionariedade na Administração Pública na prática de atos administrativos
concretos. Aos Tribunais, é possível declarar a violação da reserva da função
administrativa (discricionariedade), se, ao debruçar-se sobre o campo de
liberdade suposto na lei, vier a verificar que os atos que a AP praticou o
foram fora de critérios de conveniência e oportunidade. Do ponto de vista do
controlo jurisdicional da ação do Estado, é fundamental e essencial conhecer os
raciocínios fundamentadores que levaram à prática dos atos administrativos definitivos
e executórios.
Bibliografia.
PAULO
OTERO, Manual de Direito Administrativo, vol. I, 2013
FREITAS
DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. II, 2011
MARCELO
REBELO DE SOUSA, Direito Administrativo Geral, vol. I
ACÓRDÃO
TCAS, 12565/15, CA – 2º Juízo, 6/2016
Raquel Ferreira Morais, 2º ano, subturma 15, Nº 58451
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