I. Introdução
A Junta
de Freguesia de Lazarim intentou recurso contencioso para anulação do ato de 20
de Abril de 2000 realizado pelo Diretor Regional do Ambiente e do Ordenamento
do Território do Norte devido ao facto de ter sido emitido um parecer favorável
à autorização do Projeto de Conceção e Construção de um Aterro Sanitário no
Tribunal Administrativo do Círculo do Porto. Este tribunal rejeitou o recurso
por carência de definitividade vertical. Tal conceito ("definitividade
vertical”) é um requisito para a impugnabilidade dos atos administrativos e,
segundo José Fontes, tem que ver com “a posição vertical do autor do ato
administrativo face à natureza da competência para decidir sobre determinada
matéria e, desta forma, apenas têm competência para a prática de atos
verticalmente definitivos os órgãos de topo da Administração Pública”, tema que
aprofundarei no comentário que seguidamente teço.
II. Fundamento
1 – Posição da recorrente
A
Junta de Freguesia começa por alegar que as Direções Regionais de Ambiente se
inserem na administração periférica estadual. O Professor Doutor Diogo Freitas
do Amaral define-a como o “conjunto de órgãos e serviços de pessoas coletivas
públicas que dispõem de competência limitada a uma área territorial restrita, e
funcionam sob a direção dos correspondentes órgãos centrais” e distingue ainda administração
direta e indireta consoante se centre em órgãos e serviços do Estado ou entidades
com personalidade jurídica e autonomia administrativa (e por vezes também
financeiras) como associações, institutos públicos, entre outros. Deste modo, as
Direções Regionais de Ambiente atuam num território limitado (neste caso a área
de Lamego) e funcionam sob ordem de órgãos centrais, neste caso diretamente o
Estado (administração estadual direta), e são dotadas de autonomia própria, estando
previstas as suas competências no Decreto-Lei n.º 239/97 de 9 de setembro (nomeadamente
no artigo 9º/3).
Atendendo
à segunda parte da alegação, como já foi anteriormente definido, um ato
definitivamente vertical é aquele que é suscetível de recurso contencioso imediato por provir de um órgão com
competência. Neste caso, como a hierarquia vertical tem no seu topo no órgão
superior da própria Direção Regional do Ambiente, os atos administrativos são
recorríveis contenciosamente. No entanto, alega também que o ato praticado pela
DRA põe em causa a sua autonomia administrativa dado que não admite recurso hierárquico
imediato, a menos que tal esteja expressamente previsto. Quer isto dizer que os
atos praticados podem ser recorridos contenciosamente, mas, no entanto, tal não
poder ocorrer de forma imediata a não ser tal esteja prenunciado, o que não
ocorre neste caso.
Também é analisada a perspetiva em que não se
considera o que foi anteriormente descrito, atendendo-se a outro entendimento
possível em que o ato em questão está abrangido pela competência exclusiva das
Direções Regionais do Ambiente e Recursos Naturais (artigo 9º/3, alínea a) – “projetos
de execução... de aterros”) pelo que os atos são diretamente recorríveis. Desta forma, o ato é considerado como definitivo
vertical e por isso recorrível (independentemente de ser diretamente ou não), sendo
a decisão anteriormente proferida pelo Tribunal Administrativo do Círculo do
Porto contrária à lei, o que a torna nula, no entender da Junta de Freguesia de
Lamego.
O
Exmº Sr. Juiz Conselheiro Santos Botelho defende que “o que torna um ato administrativo
recorrível não é o facto de ser ou não definitivo, mas o de lesar ou não
direitos ou interesses legalmente protegidos”, o que ocorre neste caso com a
lesão dos direitos dos cidadãos de Lamego, nomeadamente o seu direito a um
ambiente saudável. Esta questão dá azo a muitas posições, mas a maioria da
doutrina atual (que conta com alguns nomes como Vasco Pereira da Silva e Mário
Areoso de Almeida) defende que a impugnação administrativa necessária perdeu
toda a sua utilidade e constitui um condicionalismo desnecessário porque,
atualmente, tem sempre carácter facultativo, conclusões estas que parecem ser
correspondentes ao entendimento da recorrente.
2 – Posição do
Magistrado do Ministério Público
O
Magistrado discorda da posição da Junta de Freguesia, esclarecendo que a norma
do artigo 9º/3 – a) do Decreto-Lei que explicita as competência das DRARN, as atribui
ao Diretor Regional, também passível de ser chamado de Diretor-Geral. No
entanto, no sistema constitucional vigente, o órgão superior da Administração
Pública é o Governo, pelo que as competências atribuídas ao Diretor Regional
são próprias e não exclusivas pelo facto do Governo poder intervir na sua
atividade (artigo 199º - d) e e)).
3 – Posição do Senhor Juiz Políbio Henriques (relator)
3.1.
– Quanto à definitividade vertical do ato
Tal
como referido anteriormente, as DRARN são serviços integrados na pessoa
coletiva Estado e por isso fazem parte da administração estadual direta. Deste modo, e atendendo ao artigo 2º do
Decreto-Lei nº. 190/93 de 24 de maio, “As DRARN dependem diretamente do
Ministro do Ambiente e Recursos Naturais (…)” e como tal estão
subordinadas à direção do Governo segundo o artigo 199º alínea d), estando este
último órgão apenas subordinado à lei mediante o princípio da legalidade.
Assim, neste caso, o que se verifica é uma mera desconcentração relativa por
partes destas Direções, não obstante a hierarquia e poderes de controlo do
Governo sobre elas. Deste modo, o órgão máximo da Administração Pública poderá
rever todos os atos realizados por outros órgãos que lhe sejam hierarquicamente
inferiores e assim sendo, os atos do subalterno, no seu exercício de
competência própria, não são definitivamente verticais.
Mais
se acrescenta que, segundo o Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral, “o ato é
verticalmente definitivo quando é praticado pelo órgão que ocupa a posição
suprema na hierarquia ou por um órgão independente; inversamente o ato não é
verticalmente definitivo se for praticado por qualquer órgão subalterno
inserido numa hierarquia”. Desta forma, reforça-se a ideia de que os atos não
poderiam ser de facto definitivos verticais, por não cumprirem o que é descrito
pelo Professor na sua obra.
3.2.
– Quanto à subordinação das DRARN ao Ministro do Ambiente
Autonomia
administrativa é definida como o poder de praticar atos administrativos
verticalmente definitivos insuscetíveis de censura por outros órgãos
administrativos e só sindicáveis pelos tribunais administrativos. Uma primeira
abordagem levaria a crer as DRARN não estariam subordinadas ao Ministro do
Ambiente por serem estas dotadas dessa mesma autonomia administrativa, estando
apenas sujeitas ao controlo judicial, mas a realidade não é tão linear quando
aparenta demonstrar-se.
O
mesmo Decreto-Lei que define as competências das DRARN, indica também a submissão
destas ao Ministro, nomeadamente nos artigos 4º/3 – c), e) e g). Também o
Decreto-Lei nº. 230/97 de 30 de agosto atribui ao Ministro em causa poderes de
fiscalização, coordenação e orientação (artigos 2º alíneas j) e 13º todas as
alíneas) até mesmo através de outros órgãos, como é o caso da Inspeção Geral do
Ambiente. Segundo o Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral, a hierarquia é o "modelo de organização administrativa vertical,
constituído por dois ou mais órgãos e agentes com atribuições comuns, ligados
por um vínculo jurídico que confere ao superior o poder de direção e impõe ao
subalterno o dever de obediência", quer isto dizer que as DRARN estão
hierarquicamente relacionadas com o Ministro do Ambiente por todos os requisitos
na citação estarem preenchidos na sua relação.
Deste
modo, o Senhor Juiz considera o entendimento da Junta de Freguesia de Lamego
como uma interpretação errada da lei, uma vez que o facto de as DRARN serem dotadas
de desconcentração absoluta (como é o entendimento da recorrente), ou seja, existirem
órgãos subalternos independentes do controlo dos seus superiores hierárquicos que
detenham poder total sobre as matérias da sua competência, não corresponde com o
espírito da lei nem com a intenção do legislador. A sua verdadeira pretensão seria
a de concretização do artigo 9º alínea e) da Constituição da República
Portuguesa, referente à defesa da natureza e do ambiente, uma das tarefas
fundamentais do Estado. A desconcentração apenas ocorre para uma maior eficácia
na resolução de conflitos, não sendo um dos objetivos a não unidade da
Administração Pública e consequentemente dos seus órgãos.
Assim,
conclui refutando as duas primeiras alegações da recorrente (“ o sentido
prevalente da lei é que (…) se fixa um regime de mera desconcentração relativa
com persistência de hierarquia (…) (onde) os atos do diretor-regional não se
desviam da regra do nosso ordenamento de que, no exercício de competência
própria separada, o subalterno não pratica atos verticalmente definitivos. Esta
é a interpretação (…) concede autonomia administrativa, sem pôr em causa, em
absoluto, a relação de hierarquia que a lei quis preservar.”).
3.3 –
Quanto à recorribilidade do ato
Segundo
o entendimento do Senhor Juiz, no Decreto-Lei nº. 239/97 de 9 de setembro, não
vem consignado nas competências do Diretor Regional do Ambiente (artigos 9º,
18º e 22º) o recurso contencioso dos seus atos. Deste modo e atendendo ao que
já foi anteriormente referido relativamente à relação hierárquica entre as
DRARN e o Ministro do Ambiente, a competência do Diretor-Geral em relação ao
ato praticado é própria, mas não exclusiva, podendo também o Ministro assegurar
esse ato, nomeadamente em caso de emergência (artigo 19º). Assim se refutam as
duas seguintes alegações.
3.4 –
Quanto à inconstitucionalidade do artigo 25º da Lei de Processo dos Tribunais
Administrativos
Este
ponto prende-se com a sua inconformidade com o artigo 268º/4 da Constituição.
Ambos dizem respeito à aceitação da definitividade vertical como requisito da
impugnabilidade dos atos administrativos e existe divergência doutrinária
quanto ao assunto: por um lado, existem autores que defendem que o recurso
hierárquico necessário pode ser interpretado à luz do artigo 268º/4 sem
levantada qualquer questão relativa à sua inconstitucionalidade, outros defende
que o recurso hierárquico necessário é dotado inconstitucionalidade material
relativamente ao artigo 268º/4 porque o artigo 25º LPTA enuncia que só os atos
definitivos e executórios são admissíveis. Esta problemática foi apreciada pelo
Supremo Tribunal Administrativo e pelo Tribunal Constitucional e ambos se
pronunciaram pela não inconstitucionalidade do artigo 25º LPTA, pois a
impugnação administrativa necessária, não viola, só por si, o artigo 268º/4:
tal verificar-se-ia apenas se houvesse uma restrição ou supressão ao direito de
acesso ao tribunal consagrado no artigo 20º da Constituição.
O Senhor Juiz não decide de forma diferente, admitindo que se trata “ de um
mero condicionamento legítimo, não desproporcionado e justificado
pela tutela de outros valores constitucionalmente relevantes que o modelo
hierárquico de organização visa assegurar”, portanto o artigo 25º LPTA em nada
viola o artigo 268º/4 CRP, refutando as restantes alegações da recorrente e
negando igualmente a providência ao recurso, confirmando a sentença
anteriormente proferida.
III. Tomada de posição
Cabe,
agora, valorar o acórdão consoante os factos anteriormente referidos. Primeiramente,
aceitando como mais correta a decisão do Senhor Juiz quanto à recorribilidade
do ato, de facto, não se pode confundir um mero condicionamento com algo que
poderia pôr em causa o acesso aos tribunais. Em relação a esta problemática,
recorreu-se bastante à doutrina, e parece-me correta a posição dos Professores Doutores
Vasco Pereira da Silva e Mário Areoso de Almeida pelo caráter atualista com que
é vista a questão (o facto de atualmente se dar prioridade à lesão dos direitos
dos cidadãos), no entanto, conformo-me mais com a posição defendida pelo Exmº.
Juiz Conselheiro Santos Botelho, na medida em que o que importa realmente é o
artigo 268º/4 e não as formalidades necessárias para se poder recorrer de uma
decisão que viole os direitos dos cidadãos, independentemente do seu caráter
facultativo ou desatualizado. Aceito igualmente que não existe qualquer tipo de
inconstitucionalidade material relativamente ao artigo 25º LPTA.
Posteriormente,
quanto à hierarquia estabelecida entre as DRARN e o Governo, é igualmente
correspondente ao meu entendimento a subordinação desta ao órgão máximo da
Administração Pública nomeadamente pelo que está consagrado na lei.
Relativamente à sua subordinação perante o Ministro do Ambiente também me
parece que, fazendo parte do Governo, se deva entender que estas lhe estão
igualmente subordinadas, encontrando-se a correspondente fundamentação para o
meu entendimento no decreto-lei que lhe confere as competências.
Cabe
por último referir que sou solidária com as pretensões da Junta de Freguesia,
nomeadamente com o facto de querer assegurar um ambiente saudável para os seus
cidadãos, mas as competências atribuídas a cada um dos órgãos da Administração
em causa ocorrem desta forma desconcentrada para que se possa ter uma maior
eficácia na resolução de problemas, pelo que é legítimo que se negue provimento
ao recurso e se aceite o entendimento do Tribunal Central Administrativo do
Porto, com base nas alegações feitas.
IV. Bibliografia
Amaral, Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Tomo
I, 3ªed., 2006
Botelho, José Manuel dos Santos, Contencioso Administrativo, 4ed., 2002
Fontes, José, Curso
Sobre o Novo Código do Procedimento Administrativo, 6ªed., 2017
Silva, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no divã da psicanálise, 2ªed., 2016
Ana Marta Jantarada Rodrigues André, nº. 58607
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