Comentário ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo Processo nº 0203/09, de 09/07/2009 Relator: Alberto Augusto Oliveira

Tendo presente o referido acórdão, irei abordar alguns princípios pelos quais a administração pública se rege. Além de plasmados no Código do Procedimento Administrativo, são largamente defendidos pela Doutrina como norteadores da ação e função administrativa.

Em síntese, esta decisão do Supremo Tribunal Administrativo releva sobre um recurso interposto por particulares contra o Estado, a fim de verem ressarcidos danos baseados na ilegalidade e posterior revogação de um despacho do Diretor Geral das Contribuições e Impostos, que induziu os autores em erro sobre o seu percurso e carreira profissionais, bem como o regime remuneratório que iriam auferir, depois de vinculados ao mencionado despacho. Postulam os interessados, um regime de responsabilidade civil extracontratual aplicável ao Estado Português pela frustração da sua confiança – conforme é citado nas alegações dos recorrentes: “A) O douto Acórdão «a quo» considerar improcedente a ação de responsabilidade civil extracontratual intentada conta o Estado Português, para pagamento de uma indemnização por danos sofridos pelos recorrentes fez errada interpretação dos factos e sua subsunção ao direito, nomeadamente aos artigos 2.° e 22.° da CRP e ao artigo 1.° e 2.° do DL 48.051, de 21.11.67.”.

Por sua vez, o Estado fundamenta e contra-alega no sentido do STA não dar provimento ao recurso interposto. O próprio Supremo Tribunal Administrativo argumenta que já decidira, no passado, um caso (Acórdão de 05/12/2007, recurso n.º 653/07) com algumas semelhanças a este, o que delimitaria a condução do processo de uma forma mais fácil e eficaz, sendo a demarcação das diferenças entre casos, o único cenário a considerar.

Antes de tomar uma posição quanto à decisão proferida, devo salientar o que está em causa neste recurso. Imediatamente na parte I do CPA, referente às “Disposições Gerais”, encontramos uma enumeração dos vários princípios aos quais a atividade administrativa se encontra vinculada. No artigo 10.º/1 do CPA está preceituada a seguinte norma jurídica:

“No exercício da atividade administrativa e em todas as suas formas e fases, a Administração Pública e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa-fé.”

Num exercício de uma simples decomposição do artigo citado, entende-se que a administração pública, segundo o Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral, “a atividade típica dos organismos e indivíduos que, sob a direção ou fiscalização do poder político, desempenham em nome da coletividade a tarefa de prover à satisfação regular e contínua das necessidades coletivas de segurança, cultura e bem-estar económico e social, nos termos estabelecidos pela legislação aplicável e sob o controlo dos tribunais competentes”, executa a atividade administrativa sob várias formas e cumprindo fases específicas: o procedimento administrativo. Além disso, existe um contacto entre esta e os particulares, ou seja, todos os cidadãos, como sujeitos de Direito. Por fim, alude-se a um conceito indeterminado: a boa-fé.

Também no artigo 266.º/2 da nossa Constituição da República Portuguesa, os princípios gerais da administração pública têm um lugar de destaque, referindo-se o princípio da igualdade, proporcionalidade, justiça, imparcialidade e boa-fé.

Para o Professor Doutor António Menezes Cordeiro, exímio na discussão sobre a boa-fé, existem pressupostos que permitem uma tutela da confiança gerada:

“1.º - uma situação de confiança, conforme com o sistema e traduzida na boa-fé subjetiva e ética, própria da pessoa que, sem violar os deveres de cuidado que ao caso caibam, ignore estar a lesar posições alheias; 

2.º - uma justificação para essa confiança, expressa na presença de elementos objetivos capazes de, em abstrato, provocarem uma crença plausível; 

3.º - um investimento de confiança, consistente em, da parte do sujeito, ter havido um assentar efetivo de atividades jurídicas sobre a crença consubstanciada; 

4.º - a imputação da situação de confiança criada à pessoa que vai ser atingida pela proteção dada ao confiante: tal pessoa por ação ou omissão, terá dado lugar à entrega do confiante em causa ou ao fator objetivo que a tanto conduziu.” - Cordeiro, António Menezes (2012), Tratado de Direito Civil I, 4.ª Edição, Almedina, Coimbra.

Segundo o Professor Doutor Marcelo Rebelo de Sousa, o princípio da boa-fé foi importado do Direito Privado para a atividade administrativa, ganhando uma consagração constitucional e legal (CRP e CPA), nas revisões de 1997 e 1996, respetivamente, ganhando um especial destaque e teorização.

Além desta tutela concedida pela atuação segundo a boa-fé, destacam-se também os princípios da justiça e da razoabilidade e da responsabilidade da administração pública (Art. 8.º e 16.º do CPA, respetivamente). Para os Professores Doutores Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, a justiça representa “o conjunto de valores supremos do ordenamento jurídico” e todos os princípios de juridicidade administrativa derivam deste conceito geral, visto que o direito é uma “projeção de uma determinada conceção de justiça” – Sousa, Marcelo R. e Matos, André Salgado de (2008), Direito Administrativo Geral, Tomo I, Introdução e princípios fundamentais, 3.ª Edição, Dom Quixote, Lisboa.

Assim, a administração não pode assumir uma atuação discricionária e conflituosa nas suas relações. Para além de prosseguir o interesse público, sendo este, a satisfação das necessidades coletivas (segurança, cultura e bem-estar), deve proceder de forma idónea, eficiente e cooperante nas relações públicas e privadas que realiza. Historicamente, por se considerar que a Administração Pública, enquanto sujeito de Direito, detinha um poder superior e de domínio sobre os seus “administrados”, sendo este um vocábulo rejeitado pelo Professor Doutor Vasco Pereira da Silva, que afirma a importância da existência de paridade entre a Administração e os particulares, esta ideia da tutela dos sujeitos privados na relação jurídica administrativa foi, progressivamente, crescendo e apoiando-se no Direito Privado e nos seus alicerces. Mesmo este ramo do Direito Público, o Direito Administrativo, influenciou-se nas conceções fundadas do Direito Privado.

Voltando ao acórdão a analisar, o STA, depois de uma exaustiva análise dos princípios da boa-fé e do instituto da responsabilidade civil, afirmou que não existia um nexo de causalidade entre a lesão da confiança suscitada pelos autores, pelo despacho do Diretor Geral, e as remunerações devidas, depois do despacho ter sido validamente revogado. Além disso, considerou que o ressarcimento do dano da confiança integraria as “perdas de ocasião de negócio” decorrentes do investimento de confiança (lucros cessantes dentro do interesse negativo).

Conclui ainda, o Supremo Tribunal Administrativo, que existia uma carência de elementos suficientes para comprovar que a aceitação dos recorrentes fora, exclusivamente, baseada no despacho do Diretor Geral das Contribuições e Impostos (datado de 31/07/1991). Assim, foi negado provimento ao recurso e absolvido o Estado Português no pagamento de uma indemnização aos referidos autores, como já confirmara a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, em 28/04/2008.

De acordo com o preceituado no artigo 138.º/3 do CPA, o despacho está incluído na categoria de regulamentos administrativos, estando posicionado em último lugar, relativamente à ordem de prevalência: 1.º Decretos regulamentares; 2.º Resoluções de Conselho de Ministros com conteúdo normativo; 3.º Portarias; 4.º Despachos. Também é legalmente admissível, a interpretação, modificação e suspensão dos regulamentos, pelos órgãos competentes para a sua emissão (Artigo 142.º/1 do CPA).

Para o Professor Doutor Vasco Pereira da Silva, o ato administrativo é o instrumento mais eficaz para a prossecução do interesse público e para a proteção dos particulares. É através deste que o particular gera credibilidade e confiança na atuação da Administração, atuação essa que não deve ser contrária ao que fora estipulado, alterada ou revogada - Silva, Vasco Pereira da (1998), Em Busca do Ato Administrativo Perdido, 2ª Edição, Livraria Almedina, Coimbra.

Por fim, em jeito de conclusão, é incontestável que a Administração Pública está ligada a um sistema quase “constitucional” de princípios basilares que a guiam na sua atividade primordial. Os particulares também se articulam com a Administração e, têm todo o direito de participar ativamente, fazendo pedidos e intervir nas questões que lhes são suscitadas ou lhes digam respeito. Neste caso, concordo com a decisão do Supremo Tribunal Administrativo que, numa enumeração irrepreensível das várias perspetivas, tanto a nível do Direito Privado como do Direito Público, sobre os temas da legalidade dos atos administrativos, da boa-fé e da justiça, determinou que não se justificava uma condenação do Estado, quando este procedeu dentro dos limites da lei e da competência que lhe é prevista, não havendo lugar a uma contestação fundamentada desse procedimento por parte dos particulares.

É errada a ideia de que a Administração Pública só se regula por Direito Público. Além deste, também o Direito Privado assume uma preponderância intensa para a resolução dos conflitos que surgem.

Bibliografia:

• Amaral, Diogo Freitas do (2016), Curso de Direito Administrativo, Volume I, 4.ª Edição, Almedina, Coimbra;

• Cordeiro, António Menezes (2012), Tratado de Direito Civil I, 4.ª Edição, Almedina, Coimbra;

• Sousa, Marcelo R. e Matos, André Salgado de (2008), Direito Administrativo Geral, Tomo I, Introdução e princípios fundamentais, 3.ª Edição, Dom Quixote, Lisboa;

• Silva, Vasco Pereira da (1998), Em Busca do Ato Administrativo Perdido, 2.ª Edição, Livraria Almedina, Coimbra.

Patrícia Santos Cunha

Turma B, Subturma 15

Nº: 58398