Análise do Acórdão 041/15 de 4 de fevereiro de 2016 do Tribunal de Conflitos

A Ré contratou a Autora através de um documento denominado “Acordo de atividade ocupacional”, tendo este a duração de um ano. Terminado este contrato, a Autora continuou a exceder as mesmas atividades de atendimento ao público e funções administrativas na Junta de Freguesia, passando a desempenhar a sua atividade profissional nos postos de correios e de turismo da mesma. Atividade essa que era supervisionada e dirigida pela Junta de Freguesia, entidade responsável por ambos os postos. A Ré fez cessar sem mais a sua relação com a Autora, sendo esta despedida.

Primeiramente o Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra considerou-se incompetente, acrescentando que a jurisdição própria seria a ordem dos tribunais judiciais. Num segundo momento, a Autora recorreu à secção de Trabalho da Instância Central da Figueira da Foz que se considerou igualmente incompetente, entendendo que a jurisdição competente seria a Ordem Administrativa e Fiscal.

Com base em legislação, doutrina e jurisprudência nacional, o Tribunal dos Conflitos procura responder à questão, colocada pelo próprio, de o que se deve ser entendido por “relação jurídica administrativa”.

Para responder à questão será necessário, num primeiro momento, abordar algumas matérias que estão diretamente relacionadas com a mesma, nomeadamente, como se pode caracterizar a função administrativa e a sua distinção da judicial; o que se entende por Direito Administrativo e, só então, procurar perceber o que se entende por “relação jurídica administrativa”.

Em jeito de introdução, importa distinguir a função administrativa da jurisdicional. Segundo o professor Marcelo Rebelo de Sousa a função administrativa é composta por atos de execução dos atos legislativos e traduz-se na produção de bens e na prestação de serviços destinados a satisfazer as necessidades coletivas.

O que distingue a função judicial da administrativa é o facto de a primeira compreender operações materiais; de, nela, a componente comitiva pesar mais do que a inteletiva e de, devido às necessidades coletivas que visa satisfazer, não se circunscrever à mera realização do Direito. Por outro lado, enquanto os tribunais se caracterizam pela independência e pela imparcialidade, os órgãos administrativos afirmam-se pela hierarquia, iniciativa e parcialidade. O objetivo prosseguido pela função jurisdicional passa pela realização da paz jurídica, pela afirmação do Direito na resolução de conflito de interesses à luz de valores, enquanto que o da função administrativa passa pela afirmação da prevalência do interesse coletivo.

“Compreende-se que nenhum país civilizado possa deixar de ter Administração Pública. Mas nem todos têm direito administrativo; e este não serve a mesma natureza em todos os países.” (Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo I, página 118). O que se impõe agora é perceber o que a doutrina nacional entende por Direito Administrativo.

Continuando o professor Marcelo Rebelo de Sousa, podemos ver que o mesmo defende que “o Direito Administrativo é o conjunto de princípios e de regras jurídicas que disciplinam o exercício da função administrativa sempre que nesse exercício, não só está presente como prevalece a prossecução dos interesses públicos sobre interesses privados com ele relacionados ou conflituantes” (Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo I, página 69).

Para o autor Sérvulo Correia o Direito Administrativo é um ramo do Direito Público que é constituído pelo sistema de normas jurídicas que regulam a organização e o processo próprio de atuação da Administração Pública e disciplinam as relações entre os órgãos da administração e entre estes e os particulares.

Marcello Caetano defende que o nosso Direito Administrativo pode ser definido “como o sistema de normas jurídicas que regulam a organização e o processo próprio de agir da Administração Pública e disciplinam as relações pelas quais ela prossiga interesses coletivos podendo usar de iniciativa e do privilégio da execução previsão” (Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo I, página 41).

Já para Mário Aroso de Almeida o Direito Administrativo existe com o fim de permitir que a Administração prossiga o interesse público, referindo que este deve ter primazia sobre os interesses privados a menos que estejam envolvidos direitos fundamentais dos particulares. Para que seja possível a existência de tal primazia, torna-se necessário que a Administração disponha de poderes que lhe permitam impor aos particulares as soluções de interesse público que forem indispensáveis. Este autor define o Direito Administrativo como sendo um ramo de Direito Público composto por um sistema de normas jurídicas que regulam a organização e funcionamento da Administração Pública, bem como as relações que esta estabelece com outros sujeitos de Direito, no exercício da atividade administrativa. Acrescenta, ainda, que o Direito Administrativo executa uma dupla função, isto é, organiza a autoridade do poder e defende a liberdade dos cidadãos. António Francisco de Sousa concorda com esta definição.

Como se pode verificar, a maioria da doutrina utiliza, na sua definição de Direito Administrativo, a expressão que já havia sido enunciada pelo acórdão. Chegado a este ponto importa procurar perceber o que se pode entender por “relações administrativas”.

Para Vieira de Andrade esta noção de “relações jurídicas administrativas” pode adotar três sentidos distintos. No que toca à delimitação material, esta relação deve abranger a maioria das relações da jurídicas de carácter administrativo, tanto as que se estabelecem entre os particulares e os entes administrativos, como as que são protagonizadas pelos sujeitos administrativos. Num sentido subjetivo, são relações administrativas, todas aquelas em que intervenha a Administração, independentemente da forma sob a qual atue, desta forma, privilegia-se um critério orgânico como padrão de delimitação. Por fim, há ainda um sentido objetivo, no qual as relações administrativas são aquelas em que intervenham entes públicos, desde que regulados pelo Direito Administrativo.

Ainda no entendimento deste autor “para efeitos de exclusão do âmbito da justiça administrativa, são de considerar relações jurídicas administrativas internas ou intrapessoais: as relações entre órgãos administrativos dentro da mesma pessoa coletiva, salvo quando o contrário resulte da lei; as relações entre os órgãos administrativos e os respetivos membros ou titulares, salvo quando estejam em causa direitos próprios destes últimos; as relações entre órgãos de uma instituição e os funcionários, utentes ou sujeitos de relações especiais de direito administrativo ligados a essa mesma instituição” (José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, página 57). Por outro lado, “para efeitos de uma regra de inclusão no contencioso administrativo, devem considerar-se as relações jurídicas administrativas externas ou interpessoais: as relações jurídicas entre a administração e os particulares, incluído as relações entre as entidades administrativas e os cidadãos, mas também as relações entre as organizações administrativas e os membros, utentes ou pessoas funcionalmente ligadas a essas organizações e as relações entre sujeitos privados que atuem no exercício de poderes administrativos e os particulares; as relações jurídicas interadministrativas, incluindo as relações jurídicas entre entes públicos administrativos, mas também as relações jurídicas entre entes administrativos e outros entes que atuem em substituição de órgãos da administração e ainda certas relações jurídicas entre órgãos de diferentes entes públicos, quando a circunstância de se tratar de órgãos de pessoas coletivas distintas puder ser considerada decisiva ou dominante para a caracterização da relação, por estarem em causa interesses públicos diferentes” (José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, página 58).

Rodrigo Esteves de Oliveira e Mário Esteves de Oliveira afirmam que as relações jurídico-administrativas são todas aquelas que se estabelecem entre “duas pessoas coletivas públicas ou entre dois órgãos administrativos, desde que não haja nas mesmas indícios claros da sua pertença ao Direito Privado” (Rodrigo Esteves de Oliveira e Mário Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, página 25), aquelas em que um sujeito dispõe de um poder de autoridade, o qual usa para realizar um interesse público que se encontra legalmente definido, são, por fim, aquelas em que o sujeito atua no cumprimento de deveres administrativos, de autoridade pública, impostos por motivos de interesse público.

O Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) e o Código de Processos nos Tribunais Administrativos (CPTA) contêm algumas indicações referentes aos critérios administrativos de uma relação jurídica. Critérios esses que os tribunais devem utilizar para reclamar/rejeitar uma ação que neles seja instaurada.

Com base nos mesmos diplomas, pode-se dizer que as relações jurídico-administrativas, se caracterizam por serem compostas por situações jurídicas subjetivas que decorrem diretamente de atos jurídicos, praticados ou omitidos ao abrigo do Direito Administrativo (art. 4º/1 do ETAF e art. 2º/2a e h e 37º/2 do CPTA), por serem criadas ou desenvolvidas no exercício de poderes de autoridade por parte dos sujeitos privados (art.4º/1d), por fim, por dizerem respeito a normas de Direito Público que seguem aspetos do respetivo regime substantivo, ainda que não esteja em causa a concessão de poderes de autoridade (art.4º/1f).

Os autores Rodrigo Esteves de Oliveira e Mário Esteves de Oliveira alertam para o facto de não se poder confundir “os fatores de administratividade de uma relação jurídica com os fatores que delimitam materialmente o âmbito da jurisdição administrativa, pois, há litígios que o legislador do ETAF submeteu ao julgamento dos tribunais administrativos, independentemente de haver neles vestígios de administratividade ou sabendo que se trata mesmo de relações ou litígios dirimíveis por normas de Direito Privado” (Rodrigo Esteves de Oliveira e Mário Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, página 26)

Para Marcello Caetano aquilo que caracteriza as relações jurídico-administrativas a que faz referência a sua definição de Direito Administrativo é “o carácter coletivo dos interesses que servem de instrumento, a iniciativa na respetiva prossecução e o privilégio da execução prévia dos direitos arrumados pela Administração” (Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo I, página 41).

No seu esclarecimento do artigo 212º da Constituição da República Portuguesa, Gomes Canotilho e Vital Moreira esclarecem que a qualificação de “relações jurídicas administrativas” possui duas dimensões “as ações e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público” e “as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo Direito Administrativo ou Fiscal” (J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, página 814).

Tendo em conta que o Direito Administrativo é composto por um conjunto normas que regulam a organização e o processo próprio de atuação da Administração Pública e que disciplinam as relações entre os órgãos da administração e entre estes e os particulares. Tendo ainda em conta o que consta tanto no CPTA como no ETAF, creio que se poderia considerar que a solução aparentava estar incorreta, uma vez que se encontrava presente no caso, uma situação jurídica subjetiva que decorre diretamente de atos jurídicos, praticados ao abrigo do Direito Administrativo, visto que, a Autora trabalhava na Junta de Freguesia e a sua atividade era dirigida por esta última. No entanto, não se encontrava presente nenhuma das características enunciadas pelos autores Rodrigo Esteves de Oliveira e Mário Esteves de Oliveira, ou seja, não se tratava de uma relação entre duas pessoas públicas em que não haja indícios da sua pertença ao Direito Privado, uma vez que se tratava de um contrato de trabalho e, ainda, a Autora não dispunha de poderes de autoridade para satisfazer o interesse público, dado que, a sua atuação era supervisionada e dirigida pela Junta e essa mesma atuação não justifica a existência de um qualquer poder de autoridade. Como tal, posso dizer que concordo com a decisão do Tribunal dos Conflitos.

Bibliografia

SOUSA, Marcelo Rebelo. Lições de Direito Administrativo I. Lisboa: 1994/95.

CAETANO, Marcello. Manual de Direito Administrativo I. 9ª edição. Coimbra: Coimbra Editora, 1970.

ALMEIDA, Mário Aroso. Teoria geral do Direito Administrativo. 3ª edição. Coimbra: Almedia, 2016.  

AMARAL, Diogo Freitas. Curso de Direito Administrativo I e II. 2ª edição. Coimbra: Almedina, 2003.

OLIVEIRA, Rodrigo Esteves; OLIVEIRA, Mário Esteves. Código de Processo nos Tribunais Administrativos. Coimbra: Almedina, 2006.

CANOTILHO, J. J. Gomes; MOREIRA, Vital. Constituição da República Portuguesa Anotada. 3ª edição. Coimbra: Coimbra Editora, 1993.

SOUSA, António Francisco. Direito Administrativo. Lisboa: Prefácio, 2009.

CORREIA, J. M. Sérvulo. Noções de Direito Administrativo I. Lisboa: Editora Danúbio, 1982.

ANDRADE, José Carlos Vieira. A Justiça Administrativa. 14º edição. Coimbra: Almedina,  2015.

Denise Alexandra Mendonça Dias nº58485