Análise do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 14/05/2003, relativo ao processo nº 075/03

Análise do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 14/05/2003, relativo ao processo nº 075/03

1.Questões relevantes acerca do caso em juízo

   O litígio em causa centra-se na anulação de um despacho do Ministro da Administração Interna, solicitado por um oficial da PSP que viu ser negado o provimento ao recurso hierárquico que inserira do despacho anterior do Comandante-Geral (CG) da PSP. No despacho, o CG exigiu o deslocamento por um determinado período de tempo (20 meses) para a Região Autónoma dos Açores. Este caso foi direcionado para o Tribunal Central Administrativo e, depois, para o Supremo Tribunal Administrativo que deu provimento ao recurso jurisdicional, uma vez que quando entregou o processo ao Tribunal Central Administrativo, o mesmo negou provimento ao recurso litigioso.

Enquadramento das alegações e contra-alegações

   Em primeiro lugar, da parte das alegações do recorrente, são referidas várias ilegalidades. Entre elas, no que se refere ao despacho, o recorrente alega a falta de notificação, referindo que apenas houve uma publicação do ato referido e ao qual o acesso foi obstruído ao recorrente, causando o desconhecimento do mesmo. Dito isto, recorre ao artigo 66º do CPA e ao artigo 268º/3 da CRP, alegando que tal conduta violou o que é dito nestes artigos.Em segundo lugar, alega também ilegalidade e inconstitucionalidade na base da decisão do CG que que havia destacado a “menor antiguidade” como norma para estabelecer quais seriam as oficinas a ser deslocadas temporariamente. O recorrente considera então que tal norma violava o principio da igualdade (art.13º CRP e art. 266º/2 CRP) e, além deste princípio, diz ser também ilegal a base de sustentação do critério utilizado no caso, sendo que a norma que o prova se encontra no art. 136º do D.L. nº 321/94, de 29 de Dezembro, na Lei da Polícia de Segurança Pública. Tal lei diferencia pessoas que, no ponto de vista do oficial da PSP, teriam funções e postos iguais logo, mesmo que agisse na base dos poderes discriminatórios da Administração Pública, estaria a violar o bloco geral de princípios que regem a atuação da mesma, mais concretamente os princípios da imparcialidade e da justiça.

   A autoridade recorrida responde então a estas alegações de que fora acusada sustentando as decisões que tomara negando, por sua vez, as ilegalidades que lhe foram apontadas. Primeiramente, no que toca à alegada falta de notificação, começa por declarar que não existe nenhuma inconstitucionalidade ou ilegalidade que incidissem nos artigos apontados pela autoridade recorrente. Afirma que a falta de notificação referida se trata de um mero requisito de eficácia e não de validade do ato, isto é, compõem um elemento exterior e posterior a este, logo, não haveria qualquer vício nos efeitos jurídicos do ato em causa. Alerta ainda para o facto de o recorrente, alegadamente cliente e conhecedor da existência de outra legislação que o permitiria, para os casos de publicação ou notificação insuficiente, abrir um novo prazo de recurso ter preferido interpor recurso hierárquico atempadamente. Rejeitando a definição da ilegalidade do critério da “menor antiguidade” e a consequente ilegalidade do art.136º do D.L. n.º 321/94, de 29 de Dezembro da Lei da Polícia de Segurança Pública, o recorrido argumenta que as situações são objetivamente diferentes e que o recorrente foi feito de forma legal, justa e imparcial. Portanto, o recorrido negou totalmente a violação de qualquer disposto legal e de qualquer princípio.

Sentença Final do STA

   Depois das alegações, o Senhor Juiz Jorge de Sousa (relator) avaliou os pontos abordados pelo recorrente e pela autoridade recorrida. Dos vários pontos que aborda, são aqui neste trabalho apresentados aqueles que contém interesse para a análise em questão.

   Referindo-se à alegada falta de notificação ao oficial da PSP, o Magistrado sustenta que a notificação de um ato administrativo é “um ato exterior e distinto” destinado apenas a assegurar a eficácia do próprio ato, revela ainda que a falta ou deficiência do ato notificado não pode constituir um vício do ato notificado (o despacho do Comandante-Geral da PSP neste caso) afetando apenas a sua possibilidade ao seu destinatário. Conclui o seu juízo referindo que a falta de notificação da qual o recorrente se queixa, apenas poderia afetar a contagem dos prazos de impugnação daquele despacho, pois o prazo só começaria a correr após notificação ao recorrente. Portanto, na opinião do Senhor Juiz, o ato recorrido impugnado, não contém qualquer vício de violação de lei.

   Sobre a alegada violação do princípio da igualdade do n.º 2 do art. 136.º do Decreto-Lei n.º 321/94, que surgiu derivada à diferenciação consoante a antiguidade de cada oficial e a sua formação, o Juiz foi peremptório e conciso sobre o que está realmente em causa no art.13º da CRP. Desse modo, afirmou que o princípio da igualdade dos cidadãos perante a lei não exige um tratamento igual em todas as situações, mas sim que todos os que se encontrem em situações iguais sejam tratados da mesma forma. Da mesma maneira que os que se encontrem em situações desiguais, sejam tratados desigualmente. O princípio da legalidade permite que se estabeleçam decisões livres de justificação objetiva e racional. Em seguida, abordando a questão do recorrente em concreto, argumenta que embora tanto o curso de formação de oficiais da polícia como o curso de promoção a chefe de esquadra permitam o mesmo fim( aceder a categorias de oficiais de Polícia de Segurança Pública) os cursos não são idênticos pois só o primeiro proporciona uma formação de nível superior (devido à classificação da Escola Superior de Polícia como estabelecimento de ensino superior). Assim, o Juiz valorou como razoável o critério do legislador da lei acima referida, para efeitos de antiguidade, baseado nas classificações obtidas em vez de apenas valorar a antiguidade no posto anterior. Finalmente, terminou a questão afirmando que neste caso não existia qualquer violação do princípio da legalidade pois o critério em função do curso de onde provém os oficiais da polícia parece ter uma justificação objetiva e racional.

   Quanto à hipótese do ato recorrido ter sido praticado no exercício de poderes discricionários e consequentemente ter violado o bloco de legalidade, nomeadamente o princípio da justiça e da imparcialidade, esta também foi afastada pelo Juiz do Supremo Tribunal Administrativo. Nesta questão, sendo ela doutrinariamente controvertida, o Juiz sustenta a sua opinião através de várias opiniões de Professores adotando a posição de que neste caso o critério utilizado no despacho e acima avaliado tratara-se de um aspeto totalmente vinculado pois não haveria qualquer margem de apreciação para a aplicação do critério pois estaria no próprio nº2 do art.136º do Decreto-Lei n.º 321/94. No que respeita à aplicação os princípios, embora em atos primacialmente vinculados, reiterou que estariam afastados quer o princípio da justiça (porque pelo caso em concreto não pareceu ter sido criada nenhuma situação injusta), quer o princípio da imparcialidade (pois não foi alegado qualquer facto que viole o dever da Administração se comportar de forma isenta e equidistante).

2.Fundamentos da decisão

Jurisprudência e Doutrina

   Durante a exposição dos factos e a decisão quanto aos mesmos, o Senhor Juiz foi informando a doutrina e jurisprudência na qual apoiava as suas decisões. 

  No que toca à falta de notificação de que o recorrente se queixa, a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo é relativamente pacífica em relação a esta matéria e vai de encontro à decisão do Juiz neste caso, destaque-se os seguintes acórdãos: Acórdão de 1-10-1997 (recurso 29.575): “o interessado pode usar da faculdade do n. 1 do artigo 31 LPTA no caso de omissão ou insuficiência de qualquer dos elementos previstos no artigo anterior. Porém, se a não usar, o ónus apenas recai sobre ele quando tiver existido uma notificação do ato que contenha os seus elementos essenciais, ou seja, o autor, o sentido e a data da decisão”; no Acórdão de 21-1-2003, proferido no recurso n.º 44491 e ainda no Acórdão, de data posterior, de 03-05-2004, onde é referido também o Acórdão em análise. Apesar do juiz para justificar a separação entre o ato administrativo e a sua validade e a notificação do mesmo não referir doutrina, no Acórdão de 03-05-2004, é referido que o Supremo Tribunal Administrativo na altura seguiria o entendimento dos autores SANTOS BOTELHO, CÂNDIDO DE PINHO e PIRES ESTEVES, Código de Processo Administrativo, 3ª edição, pág. 286 (anotação 4 ao art. 68º). Assim, nessa mesma obra é referida uma passagem que se enquadra na opinião que o Juiz seguiu no Acórdão em análise, “(…) se os elementos do art. 68º não forem comunicados ao interessado, o ato não fica viciado por isso. Se ele está perfeito e é válido, assim continuará; o que lhe falta é aptidão para produzir efeitos. Não é eficaz e não opera a caducidade do efeito impugnatório enquanto todos esses elementos não forem levados ao seu conhecimento”.

   Quando se refere ao princípio da igualdade plasmado no art.13º da CRP, nota-se através da observância de Acórdãos recentes que o acolhimento da jurisprudência não só em relação ao art.13º da CRP mas também em relação ao art.6º do CPA não tem divergido. Concretamente, destacaria o entendimento da Senhora Juíza Teresa de Sousa no Acórdão de 29-06-2017: “ (…) Aquele princípio da igualdade o que não permite é que seja dado um tratamento discriminatório positivo ou negativo entre diferentes particulares e essa discriminação só pode detetar-se quando o tratamento diferenciado carecer de fundamento racional ou jurídico”.

   Por fim, o exercício dos poderes discricionários é uma temática em que a doutrina não está totalmente alinhada mas importa salientar os aspetos importantes para um melhor entendimento que cada autor pode oferecer. Foque-se três Professores e três opiniões diferentes quanto a este assunto: em primeiro lugar e conforme é referido no Acórdão, Marcello Caetano no Manual de Direito Administrativo diz “O poder é vinculado quando a lei não remete para o critério do respetivo titular a escolha da solução concreta mais adequada; e será discricionário quando o seu exercício fica entregue ao critério do respetivo titular, que pode e deve escolher o procedimento a adotar em cada caso como mais ajustado à realização do interesse público protegido pela norma que o confere”. Por seu lado, FREITAS DO AMARAL no Curso de Direito Administrativo refere embora sustente que não haja atos totalmente vinculados nem atos totalmente discricionários, o Juiz na esteira do Professor conclui que “ (…) nos atos em que é feita a aplicação de poderes discricionários e só relativamente a estes poderes que em princípio, se colocarão as questões da violação do princípio da justiça e da imparcialidade, pois, no que concerne aos aspetos vinculados do ato haverá que aplicar o critério legal e não o critério do autor do ato”. Por último, VASCO PEREIRA DA SILVA, vai mais longe e segundo o Professor os próprios poderes têm aspetos discricionários e aspetos vinculados e esses aspetos manifestam-se em três momentos (acrescentando um momento à perspetiva de SÉRVULO CORREIA): momento da interpretação, onde a Administração faz escolhas balizadas pelo ordenamento jurídico; momento da apreciação em que aprecia as circunstâncias de facto e as valora no quadro da aplicação da lei; e o momento da decisão em que a Administração toma a decisão final em relação à realidade em questão. O Juiz, no caso em apreço, remata a questão invocada pelo recorrente avaliando o critério da antiguidade analisado supra como um aspeto totalmente vinculado não havendo qualquer margem para aplicação de um critério da Administração.

 Tomada de posição

   Concluindo, concordando com a solução dada pelo Senhor Juiz relativamente à queixa do recorrente referente quanto à falta de notificação, de facto, parece-me a mim também que a notificação do ato administrativo não se pode confundir com o próprio ato, ou seja, a notificação deve apenas garantir a eficácia do ato. Quando confrontado com a temática do exercício dos poderes discricionários, o Juiz recorreu à doutrina visto ser um assunto tque deve ser abordado mais em pormenor.

   Segundamente, o recorrente queixou-se da violação de princípios como o da imparcialidade ou da justiça, todavia esta violação foi negada pelo decisor embora atribuindo menos importância do que às outras alegações. A razão pela qual esta desvalorização ocorreu penso que pode prender-se com o facto de estes princípios terem sido chamados à coação apenas como manobra de tentativa por parte do recorrente, isto é, não parece existir neste caso nenhuma situação materialmente injusta ou uma decisão da Administração que violasse a isenção exigida.

   Por fim, importa referir que esta diferenciação de que o recorrente se queixa, a meu ver faz sentido pois ao utilizar o critério da antiguidade como base para a decisão tomada pelo CG não está a violar o princípio da igualdade, está sim a respeitá-lo pois o caso não evidencia nenhum tratamento que ponha em causa a justiça material.

Bibliografia

*DO AMARAL, Diogo Freitas, Manual de Direito administrativo, Volume II, 2ª reimpressão, Almedina, 2003.

* CAETANO, Marcello, Manual de Direito Administrativo, Volume I, Almedina, 2008.

• SILVA, Vasco Pereira da, Em Busca do Ato Administrativo Perdido, Almedina, Coimbra, 1996

José Maria Monteiro, nº 58224

Turma B, subturma 15