Análise do acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte

Análise do acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte

Parece-me relevante para o trabalho estabelecer a distinção entre poder discricionário e poder vinculado. Entendemos o primeiro como o ato administrativo que se baseia na lei, lei que, por sua vez, não só autoriza como também permite a sua aplicação a casos concretos pela atribuição de liberdade de decisão, ou seja, não é limitadora e dá uma certa margem. Já o poder vinculado remete para a atuação da administração que é definida por lei. Esta lei é limitadora, e não dará grande margem à administração quando se tratar da aplicação da norma.

De acordo com as teses de Freitas do Amaral e do professor Vasco Pereira da Silva, cada ato administrativo engloba ambos os poderes, não existindo atos plenamente vinculados, nem atos plenamente discricionários. Existem, claramente, teses incompatíveis com esta, mas foi a que achei mais relevante e será, então, nesta que me suportarei ao longo do trabalho.

O acórdão que decidi avaliar (Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte, 10/04/2007, processo 00700/04.6), tendo em vista temáticas estudadas na cadeira de Direito Administrativo I, é relativo à construção de um muro de vedação. Este, por sua vez, vedaria até 5 metros, e é erguido após a construção de moradias nas proximidades da moradia do requerente. Estas vieram por em causa o seu direito a ter sossego e privacidade na sua vida privada.

O pedido de licença para erguer o muro é recusado. Esta recusa sustenta-se numa avaliação feita por técnicos, que indicou que o tal muro iria por em causa a estética das povoações, uma vez que não seria adequado ao meio ambiente em que se encontrava e que teria um impacto negativo na beleza da localidade, visto que os muros circundantes tinham a altura máxima de apenas 2 metros.

Justifica-se o não enquadramento do muro de 5 metros, pois tem de ser tido em consideração o direito a um ambiente sadio e equilibrado, que se encontra garantido pelo direito urbanístico.

Assim, após o resumo do caso, deparamo-nos com uma série de questões.

Tendo em conta as considerações do início do trabalho, podemos analisar o Artigo 121º do Regulamento geral das edificações urbanas (RGEU):

«As construções em zonas urbanas ou rurais, seja qual for a sua natureza e o fim a que se destinem, deverão ser delineadas, executadas e mantidas de forma que contribuam para dignificação e valorização estética do conjunto em que venham a integrar-se. Não poderão erigir-se quaisquer construções suscetíveis de comprometerem, pela localização, aparência ou proporções, o aspeto das povoações ou dos conjuntos arquitetónicos, edifícios e locais de reconhecido interesse histórico ou, artístico ou de prejudicar a beleza das paisagens.»

Este artigo contém uma norma que pode então ser dividida em duas vertentes: a vinculada e a discricionária. A primeira está presente no facto de as licenças serem permitidas no caso de constituírem um benefício, ou seja, um contributo para a «dignificação e valorização estética» do ambiente em que serão integradas e serem proibidas as que ponham em causa o aspeto das povoações ou sejam prejudiciais à beleza das paisagens, quer pela sua localização, aparência ou proporções. A vertente discricionária encontra-se no sentido da integração dos conceitos indeterminados que a norma contem, tais como dignificação, valorização estética, aspeto das povoações e beleza das paisagens, visto que qualquer um destes termos lhe tem associada uma natureza de subjetividade e relatividade.

Verificamos que a jurisprudência do supremo tribunal administrativo (STA) compreende estes termos como indeterminados, mas que são aplicados pela administração por via do poder vinculado e não do discricionário, sendo-lhes ainda permitida uma margem de liberdade de consideração pela entidade licenciadora, por meio de juízos de mérito que o tribunal apenas pode inquirir quando haja se depare com um erro manifesto e evidente.

Na leitura deste acórdão, deparamo-nos com três questões principais, que podemos sempre avaliar pela perspetiva do requerente e pela do tribunal. São as três que me parecem de maior relevância, pelo que serão as que vou abordar.

Primeiro, deparamo-nos com a questão da violação do princípio do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares (direito à segurança, à reserva da intimidade da vida privada e ao sossego), matéria que se integra no princípio da prossecução do interesse público. Neste tópico, o requerente sustenta a sua posição com base:

1.      No facto de a prossecução do interesse publico não respeitar simultaneamente os direitos subjetivos e os direitos legalmente protegidos dos particulares.

2.      Na violação do artigo 266º CRP – artigos 26º, 27º, 65º e 67º CRP – pela emanação do direito de personalidade, que é por sua vez fundamental. Sendo estes direitos absolutos devem prevalecer sobre quaisquer outros quando surjam situações de conflito.

Por sua vez, o tribunal apoia-se:

A.      No facto de o licenciamento municipal ter por base a prossecução do interesse publico, neste caso concreto, o direito dos cidadãos em geral terem qualidade de vida, um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado, assegurado pela valorização da paisagem e pela promoção da qualidade ambiental das povoações e da vida urbana.

B.      Na tendência da jurisprudência do STA intender que o exercício do direito constitucional da propriedade privada, bem como o que dele decorre (artigos 62º e 65º CRP) não terem natureza de direito absoluto. Deste modo, deve sofrer as restrições necessárias para que sejam garantidos outros direitos também garantidos pela constituição.

C.      No facto de a proibição do desrespeitos pelas regras de edificação não ofender o núcleo essencial dos direitos alegados, visto que foi apresentada uma alternativa: uma solução urbanística que tornava possível assegurar os direitos do requerente e os dos restantes cidadãos em simultâneo (pela utilização de revestimento arbóreo que fosse de porte suficiente e adequado para que a privacidade se mantivesse).

Surge também o facto de a apreciação feita quanto à altura de 5 metros enquanto prejuízo e obra desadequada não ter sido considerada como erro grosseiro.

O requerente sustenta a sua posição no facto de não ter sido provado que a altura de 5 metros implica, claramente, um prejuízo para a estética e beleza da povoação e da paisagem. Assim, a apreciação efetuada devera ser qualificada como erro grosseiro e manifesto. Este é um argumento que de encontro à ideia de que a administração ainda pode ter poder de decisão apesar de ser encontrar sob um poder vinculado. Pode-se descreditar o poder de preenchimento dos conceitos indeterminados pelos especialistas, ou seja, pode haver um controlo jurisdicional por parte da administração se este erro grosseiro de verificar (no caso de os critérios a que os técnicos recorreram para o tal preenchimento serem desadequados ao caso concreto).

Já o tribunal afirma, e sustenta-se na jurisprudência, que a matéria se trata no âmbito dos poderes vinculados da administração. Tal implica que, no caso de haver um poder discricionário da administração neste caso, ocorreria uma violação da lei. Apesar disto, constata que o problema principal trata do domínio dos conceitos indeterminados, que são preenchidos por meio de uma discricionariedade técnica, ou seja, por especialistas na área em causa. Tendo em conta esta discricionariedade técnica, o tribunal não pode intervir a não ser que se depare com um erro grave, o que neste caso não foi considerado porque havia motivos razoáveis para a negação da licença, pois seria posta em causa a harmonia da paisagem pela abismal diferença de alturas entre os 2 metros dos muros, e os 5 daquele.

Por fim, surge o problema da violação do princípio da proporcionalidade.

Face este tema, o tribunal apresenta três argumentos:

A.      Neste caso não se pode considerar uma violação do referido princípio, porque apenas pela demolição do muro é que seria possível assegurar os direitos ambientais e qualidade de vida, que o direito pretende garantir através do licenciamento e da ordenação territorial.

B.      A falta de possibilidade de o requerente alegar uma violação deste principio numa fase de recurso, sendo que não foi feita menção a tal na petição inicial.

C.      Uma vez que é apresentada pelo tribunal uma alternativa à situação, que visa a satisfação tanto do interesse público como do privado.

Por sua vez, o requerente defende que o princípio da proporcionalidade se encontra violado no tópico do equilíbrio e indispensabilidade, uma vez que há uma suposta sobreposição dos interesses legalmente protegidos dos particulares perante os valores estéticos da povoação (artigo 266º, nº2, CRP).

O veredicto final do tribunal resultou em manter a sentença recorrida, por imprudência das conclusões do recurso. No entanto, parece-me que a temática da discricionariedade técnica acarreta alguns “senãos”. Apesar de se constatar que a administração atua por poderes vinculados, tal não implica que sejam uns únicos e específicos técnicos a efetuar a avaliação. O facto de o preenchimento dos conceitos indeterminados ser feito por especialistas na área, noa há algo que impeça um parecer diferente por parte de outros técnicos igualmente entendidos na matéria, e que poderiam realizar este preenchimento de outra forma. Isto sucede porque as avaliações e valorações em causa são subjetivas, mesmo tendo as mesmas regras como base, podendo haver diferentes resultados consoante o entendimento pessoal do avaliador.

Apesar disto, não considero que nesta situação fosse o caso. É de simples compreensão que um muro de 5 metros no meio de todos os muros de altura máxima de 2 metros não seria adequado. Assim, concluo que a decisão do tribunal será justa, porque não será justificável a colisão de direitos privados e públicos quando existem métodos alternativos de ver a situação resolvida. Parece-me que a solução de erguer uma barreira formada por arvores ou arbustos, que existem com a necessária robustez para providenciar privacidade, seria a mais adequada, na medida em que permitiria ao particular manter a sua intimidade preservada e que não interferiria com o aspeto geral da povoação. Sendo que o requerente optou por manter a sua posição, apesar de lhe ter sido apresentada esta adequada alternativa, penso que a decisão do tribunal é a mais adequada.

Teresa Clérigo

2º B; aluna nº 58204