I.
O
principal pressuposto da existência da Administração Pública é a prossecução do
interesse público, destinando-se a sua atividade à satisfação de uma série de
interesses vitais que afetam a coletividade, identificados com a segurança, a
cultura e o bem-estar. É esta a essência do interesse público, realizado de
forma regular e contínua pelos serviços proporcionados pelos órgãos
administrativos. O interesse público distingue-se dos interesses privados,
identificados aqueles com os interesses específicos dos particulares. Esta
distinção, porém, não inviabiliza eventuais satisfações de interesses privados
pela Administração. O que se pretende é que a finalidade primacial da
Administração seja uma finalidade de interesse público, não obstante os
particulares virem as suas posições subjetivas privadas beneficiadas pela
atuação da Administração.
A
prossecução de finalidades de interesse público não poderá ser deixada ao
arbítrio da Administração, o que significa que terão que ser especificamente
definidas por lei. Disto infere-se que a Administração só poderá agir com
fundamento na lei e dentro dos limites por ela impostos. A isto se denomina de
princípio da legalidade, mediante o qual a Administração só poderá atuar nas
situações permitidas por lei, através da competência por ela conferida.
É
indiscutível a subordinação da atuação da Administração à lei. A partir deste
princípio, questionar-se-ia a que lei é que a Administração deverá pautar a sua
atividade, a lei Pública ou a lei Privada. Numa primeira abordagem, a resposta
poderia recair-se sobre o Direito Público, porque, afinal, a Administração é
uma pessoa coletiva pública, que prossegue um interesse público, numa atuação
investida de poderes de autoridade. Seria esta uma atividade de gestão pública,
desenvolvida sob a égide do Direito Público, como o Direito Administrativo e o
Direito Fiscal. Esta limitação da Administração ao Direito Público, porém,
corresponderia a uma omissão exessiva das garantias dos particulares em face à
Administração. Por este motivo, a Administração também faz uso do Direito
Privado, de modo a flexibilizar as suas relações com os particulares. Nascem
daqui os atos de gestão privada, isto é, a atividade da Administração
desenvolvida sob a égide do direito privado (Direito Civil, Direito Comercial,
entre outros). Nesta tipologia de atos, a Administração prescinde do seu poder
público, passando a atuar numa posição de paridade com o particular,
submetendo-se ao mesmo regime dos demais, não deixando contudo de se submeter
aos princípios fundamentais de Direito Público.
O
recurso ao Direito Privado por parte da Administração, se puder ser considerada
uma faculdade, não é uma faculdade incondicionada, pelo que a Administração só
pode atuar nos termos do Direito Privado se o Direito Administrativo o permitir
e nos termos em que o permitir.
Dissertações
à parte, no acórdão escolhido para análise, o Supremo Tribunal Administrativo
deparou-se com um caso em que estava em causa uma declaração de expropriação de
determinadas parcelas de terreno, proferida por despacho do Secretário de
Estado da Administração Local a pedido da Câmara Municipal de Valongo.
Esta
expropriação teria como finalidade a melhoria das condições de segurança de um
arruamento, pelo que através da obra se pretendia proceder ao alargamento,
rectificação do traçado, construção de passeios e pavimentação com tapete
betuminoso do referido arruamento.
Pois
bem, neste caso estamos perante uma efetiva prossecução de um interesse
público, através da satisfação de uma necessidade coletiva, mais
especificamente, a segurança.
A
finalidade de interesse público objeto da atuação da Câmara Municipal está
também legalmente especificada e delimitada através de normas legais integradas
no Código das Expropriações: na letra dos primeiros 2 artigos do Código, “os bens imóveis e os direitos a eles
inerentes podem ser expropriados por causa de utilidade pública compreendida
nas atribuições, fins ou objecto da entidade expropriante (...)”; por
outras palavras, “compete às entidades
expropriantes e demais intervenientes no procedimento e no processo
expropriativos prosseguir o interesse público (...)”.
Estas normas são de
caráter marcadamente público, facilmente constatável pelo facto de a Câmara
Municipal ter imposto a sua vontade ao proprietário, tudo isto em nome do bem
comum.
Nota
ainda para o facto de ainda antes de proceder à expropriação, a Administração
terá que tentar adquirir o imóvel por via do Direito Privado, nos termos do
art.º 11º do mesmo Código. Esta situação verificou-se precisamente no caso em
análise, pelo que a decisão de expropriação requerida pela Câmara Municipal
precedeu-se de uma negociação com o proprietário em que este se mostrou
intransigente no tocante a aspetos que veremos adiante.
II.
Cumpre
por ora, antes de retomarmos o acórdão, dissertar sobre uma outra temática um
pouco diferente, a da margem de livre decisão administrativa. Consiste esta
margem num espaço de liberdade de atuação conferido à Administração,
justificada, sobretudo, pelo princípio da separação de poderes: a própria
legalidade democrática exige a destacação da função administrativa das demais,
nomeadamente da função legislativa. Este pressuposto é particularmente
importante se pensarmos na índole da função administrativa, isto é, a execução
das leis do poder legislativo. Ora, não seria de todo sensato e exequível
exigir ao legislador que regulasse todas aquelas e outras situações possíveis
da vida jurídica. Por este motivo, a função legislativa passará essencialmente
por emanar atos gerais e abstratos, cabendo a sua adequação aos casos concretos
à função administrativa, tomando em conta uma série de condicionantes
económicas, sociais, culturais e/ou tecnológicas.
No âmbito da margem livre
de decisão destaca-se a discricionariedade, entendida como um tipo de liberdade
que confere à Administração a possibilidade de escolha entre várias
alternativas de atuação juridicamente admissíveis. Tal liberdade pode dizer
respeito à escolha entre agir ou não agir (discricionariedade de ação), à
escolha entre duas ou mais possibilidades de atuação predefinidas na lei
(discricionariedade de escolha) ou à criação da atuação concreta dentro dos
limites jurídicos aplicáveis (discricionariedade criativa) [Sousa e Matos, pp.
184].
No caso
apreciado pelo Supremo, é patente a permissão legal que habilita a Câmara
Municipal a expropriar a propriedade. Todavia, a referida permissão normativa
não explicita a quantia exata da propriedade a expropriar que é necessária para
realizar o fim pretendido. Essa avaliação caberá, portanto, à Câmara Municipal,
através do poder discricionário criativo.
Como
tal, a Câmara Municipal decidiu que a quantia da propriedade necessária a prosseguir
o seu fim seria de 1778 m2, 681 m2 dos quais destinados à
construção de taludes na zona envolvente do arruamento, com muita contestação
manifestada pelo proprietário, diga-se. Não obstante o descontentamento do
particular, a opção pelos taludes e não por outra solução menos onerosa para o
proprietário foi justificada pela Câmara Municipal com seguintes motivos:
·
Permitir
a curto prazo a criação de área verde de vegetação natural que faça a transição
entre a via e a zona ribeirinha;
·
Perfeita
integração paisagística;
·
Vantagem
económica; ser a solução adoptada substancialmente mais económica.
Estes são, de resto,
motivos justificados pelo poder discricionário da Câmara Municipal e que, não
obstante objeções pertinentes e que serão analisadas de seguida, são proferidos
no âmbito da finalidade de interesse público prosseguida.
III.
Findada
a caracterização da margem livre de decisão administrativa, deve salientar-se
que ela não é irrestrita, pelo que tem que obedecer a uma série de limites.
Desde logo, tem que obedecer às vinculações legais estabelecidas pelas próprias
normas que conferem a margem de livre decisão, nomeadamente no que diz respeito
à finalidade a prosseguir e à competência para agir.
Além
das vinculações legais a margem de livre decisão é ainda estancada por limites
imanentes, isto é, limites que incidem sobre todo e qualquer exercício de
margem de livre decisão. Muitos destes limites têm previsão constitucional
(art.º 266º), entre os quais o princípio da proporcionalidade. Este princípio
impõe à Administração que decida numa justa medida, uma medida que não exeda o
estritamente necessário para a realização do interesse público, de modo a que
uma eventual perturbação ou sacrifício da posição jurídica dos particulares
seja o menos gravosa possível.
O
princípio da proporcionalidade desdobra-se em três dimensões [Sousa e Matos]:
·
Adequação: proibição da adoção de condutas
administrativas inaptas para a prossecução do fim que concretamente visam
atingir;
·
Necessidade: proibição de condutas administrativas
que não sejam indispensáveis para a prossecução do fim que concretamente visam
atingir, pretendendo-se com isto que os direitos e interesses dos particulares
sejam lesados na menor medida possível;
·
Razoabilidade: proibição que os custos da atuação
administrativa escolhida como meio de prosseguir um determinado fim sejam
manifestamente superiores aos benefícios que sejam de esperar da sua
utilização.
Finalmente,
ao enquadrar estes limites no acórdão em mãos, verifica-se que a atuação da
Câmara Municipal extravasa completamente os limites à sua margem de livre
decisão, especificamente no que diz respeito à construção dos taludes. Ora, na
origem do impasse entre a Câmara Municipal e o proprietário estava em causa,
precisamente, a porção da área a expropriar, pelo que o proprietário protestou
da desnecessidade da expropriação da percentagem da propriedade destinada à
construção dos ditos taludes, quando se poderiam perfeitamente construir muros
de suporte e assim conservar uma parcela considerável (681 m2 dos
1778 m2 totais, passando a porção estritamente necessária a
expropriar a ser de 1097m2).
Primeiramente,
2 dos 3 primeiros motivos invocados pela Câmara Municipal (permitir a curto
prazo a criação de área verde de vegetação natural que faça a transição entre a
via e a zona ribeirinha, perfeita integração paisagística) são claramente desadequadas
face ao fim que a expropriação visa prosseguir: a segurança.
Depois,
no que diz respeito ao terceiro motivo (a solução dos taludes ser
substancialmente mais económica), estão em causa, em bom rigor, valores
relativamente baixos, valores que não comprometeriam de forma gravosa os
recursos à disponibilidade da Câmara Municipal. O mesmo não poderá dizer-se
para o proprietário. A expropriação a mais de 681 m2, ou seja, mais
de metade do que seria necessário para o alargamento da rua em questão (1097 m2)
significa para ele um prejuízo considerável. Dito de outro modo, a solução
proposta pela Câmara Municipal seria exessivamente onerosa para o proprietário,
pelo que lhe estaria a ser expropriado mais do que aquilo que era necessário.
Posto
isto e nas palavras do Supremo, atentos
estes limites, a Câmara Municipal não gozava de absoluta liberdade de escolha
entre o recurso a talude ou o recurso a muros de suporte; sendo ambas as
soluções tecnicamente possíveis, devia ser escolhida a solução que, sem desvio
da prossecução do interesse público, não se apresentasse como excessivamente
onerosa para o expropriado. Ora, a Câmara Municipal, na matéria em causa, não
pode atender apenas ao seu interesse, designadamente à sua maior vantagem
económica. Tem, forçosamente, porque a lei assim a obriga, de escolher a
solução menos gravosa para o particular, dentro das soluções possíveis. Mesmo
nos domínios da discricionariedade do acto de declaração de utilidade pública,
a Câmara Municipal, no exercício dessa actividade discricionária, está
vinculada a princípios jurídicos fundamentais, tais como a proporcionalidade, e
não pode agir arbitrariamente sobrepondo um fim subjetivo ao fim legal.
Face a
estas razões, o Supremo decidiu, por bem, a anulação do ato de expropriação por
violação do disposto do art.º 2º (princípio da proporcionalidade) e 3º/1 do
Código das Expropriações, por a expropriação daquela área destinada a taludes
não ser indispensável à concretização do projecto público e ser a solução mais
onerosa para o Recorrente.
Bibliografia:
AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, I, 4ª
ed., e II, 3ª ed., Almedina, Coimbra, 2015 e 2016
SOUSA, Marcelo Rebelo de;
MATOS, André Salgado de, Direito
Administrativo Geral, I, 2ª ed., Lisboa, 2006
Jurisprudência:
Acórdão do Supremo
Tribunal Administrativo, de 16 de março de 2005, processo nº 047790
Francisco Carona
Nº 58176
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