O presente Acórdão reporta-se à recorrência, por José Mário Campos Casais, ao TC, do acórdão do STA de 2 de Outubro de 2007, que negou provimento ao recurso interposto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel. O presente acórdão retrata o problema da amplitude da redação do art.161 nº2 al d) do CPA. A questão aqui coloca-se perante que interpretação dar ao conceito “conteúdo essencial de um direito fundamental” entendido enquanto vício do ato administrativo gerador de nulidade. Houve quem propusesse a redução do conceito de “direito fundamental” à noção de “direito, liberdade e garantia” ou a de “direito análogo” àqueloutros. A conceção noção restritiva de “direito fundamental” visou impedir que uma conceção muito ampla prejudicasse o interesse público. Contudo, será a letra da lei será em larga medida inultrapassável, pelo que não se poderá aprisionar o “direito fundamental” a dois subtipos daqueloutro. Os fundamentos anteriores históricos e a própria evolução da disposição do CPA, demonstram que o legislador não quis restringir a norma em causa, dado que a não alterou com as sucessivas reformas.
O Código de Procedimento Administrativo (doravante intitulado como CPA) trata do tema da invalidade do ato administrativo no seu artigo 161º e seguintes. A invalidade do ato administrativo corresponde ao valor jurídico negativo que afeta o mesmo em virtude da sua inaptidão intrínseca para a produção dos efeitos jurídicos que devia produzir. Assim sendo, prevê-se a nulidade e a anulabilidade como as duas formas de invalidade do ato administrativo, tendo estas regimes totalmente distintos.
® Anulabilidade
A anulabilidade é o desvalor jurídico regra no direito português. De facto, na falta de preceito em sentido contrário, a invalidade da atuação administrativa reconduz-se à anulabilidade.
A anulabilidade é uma sanção menos grave, em comparação com a nulidade, e tem um caracteriza-se pelo seu caráter geral- artigo 163º/1 CPA
Segundo os Professores REBELO DE SOUSA e SALGADO DE MATOS, os atos anuláveis funcionam segundo um critério de identificação por exclusão de partes: um ato administrativo ilegal será anulável se não for inexistente, nulo ou irregular, uma vez que nos diz que se tratam de atos ‘’(…) para cuja violação se não preveja outra sanção’’- artigo 163º/1 CPA.
Segundo o artigo 163º/2 CPA, o ato anulável é eficaz até ao momento em que venha a ser anulado, produzindo efeitos jurídicos até tal acontecer. Assim, é juridicamente eficaz até ao momento que venha a ser anulado, pelo que enquanto não o for, produz efeitos jurídicos como se fosse válido. E por produzirem efeitos jurídicos, vinculando os seus destinatários, que mesmo anuláveis, estes atos podem ser impostos pela força, ou seja, podem ser executados- artigo 175º e 176º/1 CPA.
A anulabilidade é sanável, quer pelo decurso do tempo, quer por ratificação, reforma ou conversão- artigo 164º/1 CPA-, ou seja, o ato anulável acaba por convalidar se não for objeto de nenhuma anulação administrativa oficiosa ou jurisdicional.
Com a reforma do CPA, vem o artigo 168º/1, cujo estabelece prazos para a anulação do ato administrativo que seja suscetível de anulação: ‘’os atos administrativos podem se objeto de anulação administrativa no prazo de seis meses, a contar da data do conhecimento da causa de invalidade, ou, nos casos de invalidade resultante do erro do agente, desde o momento da cessação do erro, em qualquer dos casos, desde que não tenham decorrido cinco anos, a contar da respetiva emissão’’.
Compete a iniciativa para requerer a anulação do ato administrativo aos órgãos competente ou aos interessados- artigo 169º/7 CPA- que os podem impugnar perante a própria Administração ou perante o tribunal administrativo competente, nos prazos referidos no artigo 168º/1- artigo 163º/3 CPA. À luz do artigo 163º/4 CPA, compete à Administração, posteriormente, o poder para anular o ato. Todavia, não se esgotam nestes casos as vias de iniciativa e competência, tendo os atos a faculdade de serem anulados pelos enunciados nos artigos 169º/3 e 169º/4 do CPA: ‘’…pelo órgão que os praticou e pelo respetivo superior hierárquico.’’ e ‘’…pelo órgão delegante ou subdelegante, bem como pelo delegado ou subdelegado’’, respetivamente.
À luz do artigo 169º/6 CPA, são também anuláveis os atos administrativos praticados por órgão incompetente, pelo órgão competente para a sua prática.
A anulação produz, regra geral, efeitos retroativos- artigo 171º/3 CPA e repristinatórios- artigo 171º/4 CPA-, constituindo a administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado, de cumprir deveres que não tenha cumprido com fundamento naquele ato- artigo 172º/2 CPA- e de indemnizar aqueles que, de boa fé, beneficiaram de atos consequentes ao ato anulado desde que praticados há mais de um ano- artigo 172º/3 CPA.
® Nulidade
A nulidade é considerada a forma mais grave de invalidade do ato administrativo e tem um caráter excecional.
Antes da vigência do CPA, o princípio tradicional que vigorava era o de que a nulidade só existia nos casos expressamente previstos na lei, o que significava que ou existia lei a prever a nulidade ou no silêncio da lei o ato era meramente anulável.
‘’Um ato nulo é um ato que não tem aptidão jurídica para a produção de efeitos, e portanto, ele não permite que haja efeitos jurídicos que tenham disso instaurados na sua base’’- artigo 162º/1 CPA.
De acordo com o CPA 91, no seu artigo 137º, a nulidade era insanável, ou seja, não era suscetível de ratificação, reforma ou conversão. No novo CPA, no seu artigo 164º/2, consagra-se que os atos nulos podem ser objeto de reforma ou conversão, retirando o caráter insanável caracterizável no CPA 91.
Os atos nulos não são suscetíveis de serem transformados em atos válidos, todavia, pode-se atribuir certos efeitos jurídicos a situações de facto resultante de atos nulos, devido aos princípios da boa fé, proporcionalidade, proteção da confiança- artigo 162º/3 CPA.
À luz do artigo 162º/2 CPA, o ato nulo pode ser invocado a todo o tempo por qualquer interessado. Há uma possibilidade geral de conhecimento expressa no mesmo artigo, cujo indica que a nulidade pode ser conhecida a todo o tempo por qualquer autoridade. A nulidade pode também ser declarada a todo o tempo, com eficácia erga omnes, pelos tribunais administrativos ou pelos órgãos administrativos competentes para a anulação, ou seja, pelo órgão que o praticou e pelo respetivo superior hierárquico- artigo 169º/3 ex vi artigo 162º/2, última parte, CPA.
Segundo o artigo 166º/1/a) CPA, a nulidade é declarada, ou seja, sendo o ato nulo, declara-se essa nulidade: não se anula um ato nulo. Também a figura da revogação também não se aplica aos atos nulos, uma vez que o ato nulo é por sua natureza irrevogável.
A declaração administrativa de nulidade constitui, ela própria, um novo ato administrativo dirigido a reconhecer perante todos que o ato a que tal declaração se refere é nulo e que, por isso mesmo, não produziu quaisquer efeitos jurídicos.
Com a reforma do CPA, a previsão que constava no artigo 133º/1 (que referia que os atos nulos eram aqueles a que faltava qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei cominasse expressamente essa forma de validade) foi alterada no artigo 161º/1, passando a ser nulos ‘’…os atos para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade.’’, ou seja, os atos presentes no artigo 161º/2. Todavia, apesar de a nova redação do CPA ocultar a referência dos atos que carecem de qualquer dos elementos essenciais, esses mesmos elementos continuam presentes no artigo 161º/2. A referência à nulidade de atos que carecem de elementos essenciais continua disposta no artigo, apenas sob uma redação diferente, conciliando num só artigo o que o artigo 133º disponha em dois.
Bibliografia
AMARAL, Freitas do; Curso de Direito Administrativo, V.II, 3ª edição, Almedina, 2016.
Sousa, Marcelo Rebelo de; MATOS, André Salgado de; Direito Administrativo Geral: Atividade Administrativa, T.III, 1ª edição, Publicações D.Quixote, 2007.
Vasco Pereira da Silva, Aulas Teóricas na Regência da turma B de Direito Administrativo II, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2018.
João Moreira da Silva, nº56770
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