Perante a análise do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA), de 17
de novembro de 2004, relativo ao processo nº 02038/03, é possível identificar
problemas relativos aos limites da atuação da Administração Pública. Tendo por
base os princípios que orientam a atuação administrativa e focando-nos no princípio
da imparcialidade, presente no art. 9º CPA e no art. 266º/2 da Constituição da
República Portuguesa (CRP doravante) este será aquele que, no presente
comentário, irá ser alvo de análise.
Como sabemos, o objetivo motor da atuação administrativa é a prossecução do
interesse público, a administração
existe, atua e funciona para prosseguir o interesse público[1].
No entanto, esta atuação tem que ser necessariamente balizada, pois a
Administração não pode prosseguir o interesse público de qualquer maneira, deve
fazê-lo tendo por base certos limites. Ainda assim, dentro destes limites, a
Administração tem um espaço de autonomia, que corresponde ao seu poder
discricionário.
Este poder encontra-se limitado pela ordem jurídica. O art.
266º CRP estabelece medidas para a atividade da Administração Pública,
existindo no nº 2 medidas materiais da
juridicidade administrativa[2],
como consideram os professores Gomes Canotilho e Vital Moreira.
Analisando estas questões em termos práticos e tendo por base o acórdão
supra referido, conseguimos perceber que, de facto, a Administração, no seu
processo de atuação, tem que respeitar certas fronteiras e, atendendo ao
princípio da imparcialidade tem que atender especialmente à sua relação com os
particulares, em prol da prossecução do interesse público, mas também em prol
da justiça na atuação da Administração.
Atendendo à
matéria de facto do acórdão recorrido, o que está em causa, resumidamente, é a
aplicação de uma pena disciplinar a um docente pelo Diretor
Regional de Educação do Norte de 30 dias de suspensão, por violação do dever de
zelo, correção e dos deveres específicos previstos no art. 10º, ponto 2, al.
a), b) e c) do Estatuto da Carreira Docente.
O
docente em causa recorreu hierarquicamente para a Secretaria de Estado da
Administração Educativa que, sobre a Informação/Proposta n.º419/2000 e elaborada pelo mesmo jurista do
Gabinete Jurídico da Direção Regional de Educação do Norte, negou provimento ao
recurso hierárquico, por despacho com o seguinte teor: "Concordo. Nego
provimento ao recurso".
Esta
última decisão da Secretaria da Administração Educativa que apenas teve por
base a informação/proposta elaborada pelo mesmo
jurista do gabinete da direção e que negou o provimento ao recurso
hierárquico, foi anulada pelo acórdão recorrido, tendo como fundamento a violação do princípio
da imparcialidade, sob a invocação dos artigos 9º, 69º, nº 1, al. f) e76º, nº
1, do CPA e art. 266º, nº 2, da CRP.
Tendo por base o presente acórdão, vimos que o secretário
de estado da administração educativa recorre de decisão de anulação do seu ato,
alegando que a emissão de pareceres técnico-jurídicos pelo mesmo jurista na
fase da decisão do processo disciplinar e já em recurso hierárquico não viola o
princípio da imparcialidade.
Para além disso, diz ainda não existir na lei qualquer
impedimento a que a análise do recurso se contenha em parecer técnico elaborado
pelo mesmo jurista que preparou a decisão recorrida. E, por fim, alega ainda
que o acórdão recorrido faz uma apreciação incorreta do disposto na alínea f)
do nº 1 do art. 69º do CPA, ao entender que, por aplicação desta norma legal, o
ato recorrido viola o princípio da imparcialidade.
Há então que ver se, de facto, estas alegações fazem
sentido, atendendo ao princípio da imparcialidade. Como sabemos, um dos
corolários deste princípio é a transparência na atividade da administração. Mas
este não se cinge apenas a isto nem à relação com os particulares e é entendido
amplamente pelos professores Marcelo Rebelo Sousa e André Matos como comando de tomada em consideração e
ponderação, por parte da administração, dos interesses públicos e privados
relevantes para cada concreta atuação sua[3].
A fim de concretizar este princípio, há que analisar
as suas dimensões[4]. Por um lado, uma dimensão
negativa que impede que os agentes de Administração intervenham em
procedimentos que digam respeito a questões do seu interesse, ou que tenham em
causa pessoas de especial proximidade, como consagra o art. 69º e ss do CPA. Por
outro lado, este princípio tem também uma dimensão positiva, em que a
Administração tem o dever de ponderar todos os interesses públicos secundários
e os interesses privados legítimos equacionáveis para uma decisão, antes de a adotar.
Nos termos do artigo 69º/1 CPA é-nos dito que, os titulares
de órgãos da Administração Pública e os respetivos agentes, bem como quaisquer
outras entidades, não podem intervir em procedimento administrativo, determinando a alínea f) a previsão: “quando se trate de recurso de decisão
proferida por si, ou com a sua intervenção, ou proferida por qualquer das
pessoas referidas na alínea b) ou com intervenção destas”.
Assim sendo, a questão problemática neste acórdão,
como vimos, passa pelo facto de se ter dado a emissão de um parecer, quanto à
aplicação da pena, e, posteriormente, quanto a negar o provimento do recurso, pelo
mesmo jurista. Com isto, é obviamente posto em causa o princípio da
imparcialidade, havendo apenas entre estes dois pareceres um despacho de mero
expediente de “à consideração superior” como determina o STA.
Este despacho intermédio não inclui nem acrescenta
nenhum elemento que o órgão decisor pudesse ter em consideração para uma tomada
de posição sobre o recurso, o que coloca. mais uma vez em causa, o princípio da
imparcialidade. Por isto mesmo, o despacho impugnado refere-se apenas ao que
consta da dita informação do parecer anterior, realizado pelo diretor regional
de educação.
Em termos gerais, o objetivo do recurso hierárquico pretende
devolver ao superior a competência para decidir, fazendo com que ao interessado
(neste caso o docente) se abra uma nova oportunidade de avaliação da legalidade.
É inevitável que quem decidiu primeiro, com uma determinada motivação, tenderá,
se envolvido na decisão do recurso, a manter a sua opinião.
Assim, logicamente que a intervenção do mesmo jurista não
vai ao encontro de uma decisão administrativa imparcial. O ideal seria, tal
como os professores Gomes Canotilho e Vital Moreira referem, uma imparcialidade
procedimental[5], que se consegue através
de um procedimento ao mais alto nível, que deve ser transparente e igual,
através de um adequado tratamento e obtenção de informação.
Para além de violado o princípio da imparcialidade,
coloca-se também em causa a transparência da atuação administrativa. Esta
transparência é, como já vimos, um corolário da imparcialidade e funciona como uma
garantia preventiva, exigindo que a Administração projete uma imagem que inspire
nos cidadãos um sentimento de confiança, protegendo os administrados e
assegurando o interesse público, o que não acontece com este acontecimento em
análise.
A fim de concretizar o princípio da imparcialidade, a
lei estabeleceu ainda os chamados impedimentos, escusas e suspeições que são,
generalizando, limitações e proibições que visam salvaguardar os valores da
justiça, transparência e visam evitar um certo número de situações suscetíveis
de pôr estes valores em causa.
Tendo por base
isto, será que podemos considerar que a situação em análise se inclui na
previsão do art. 69º/1?
Aqui, o que está em causa é uma questão procedimental, que
impede os órgãos da administração de participar num recurso de decisão
proferida por si, ou com a sua intervenção, como determina o art. 69º/1 f), mesmo
que não tenham interesse direto nele.
Para sabermos efetivamente se esta questão está
abarcada pelo artigo 69º/1 f) há que saber o que significa a “intervenção” a
que o art. 69º/1 f) CPA se refere:
Se optarmos por considerar que este artigo
quis apenas prever a atividade decisória propriamente dita, ficam de fora as
outras intervenções que podem ter lugar no procedimento. Assim, neste caso, não
estaríamos perante uma violação do princípio da imparcialidade. No entanto, é necessário
alargar o conceito de “intervenção” no sentido de abarcar todo o procedimento.
Sendo assim, os impedimentos do art. 69º não podem
dizer apenas respeito à fase de decisão. Se assim fosse “isso frustraria muito
do interesse do preceito”[6].
Logicamente que este princípio deve dizer respeito ao exercício e ao
desenvolvimento da totalidade da função administrativa, até à fase de decisão,
passando pelo inteiro processo de formação da vontade da Administração Pública,
sendo esta também a posição do STA.
Se a intenção do legislador é afastar do procedimento
administrativo quem por ele possa ser influenciado ou o possa, ele próprio,
influenciar, não fazem sentido as
alegações do recorrente (Secretário de estado da Administração educativa) que
diz não existir na lei qualquer impedimento a que a análise do recurso se
contenha em parecer técnico elaborado pelo mesmo jurista que preparou a decisão
recorrida, como vimos anteriormente.
É lógico que se o
legislador pretende afastar do procedimento administrativo quem por ele possa
ser influenciado ou o possa influenciar, não pode depois aceitar que quem preparou a
decisão recorrida possa decidir sobre o recurso, pois, como vimos, este ato pode pôr em causa a pretensão daquele que quer
ver a sua situação alterada.
Deste modo, parece-me que as pretensões do recorrente
não devem ser tidas em conta, uma vez que, atendendo à teleologia do princípio
e ao seu alcance, este destina-se a assegurar a transparência e a
imparcialidade da atividade administrativa, bem como a abranger nas suas
proibições não só os órgãos e agentes com competência para proferir decisões,
mas igualmente quem tem no procedimento outro tipo de “intervenção”. Logo, não
faria sentido excluir esta situação dos casos que o princípio da imparcialidade
pretende evitar, pois, está de facto em causa, a justeza da decisão.
Não nos podemos ainda esquecer que, através da
imparcialidade aumenta a possibilidade de uma decisão justa[7] e
aumenta ainda o título de legitimidade democrática[8],
pelo que, pôr este princípio em causa, significa não apenas comprometer um
princípio administrativo e constitucional, mas também princípios basilares da
ordem jurídica portuguesa, como o princípio da justiça. Pelo que, por
todas estas razões, o acórdão recorrido não merece a censura que lhe foi dada
pelo recorrente, negando-se, com razão. o provimento ao recurso.
Bibliografia:
AMARAL, Freitas do; Curso de Direito Administrativo, Vol. II, Almedina, 2011, 2º
edição.
SOUSA, Marcelo Rebelo de; MATOS, André Salgado de; Direito Administrativo Geral – Introdução e
princípios fundamentais; Dom Quixote; 2004, Lisboa.
NEVES, Ana Fernanda; Comentários ao novo código de Procedimento Administrativo, Vol. I,
AAFDL Editora, 2018, 4º edição.
CANOTILHO, J. J. Gomes; MOREIRA, Vital; Constituição da República Portuguesa Anotada,
Vol. II; Coimbra Editora, 4º edição.
OLIVEIRA, Mário Esteves de; Código do Procedimento
Administrativo – Comentado; Almedina, 2010, 2º edição.
[1] AMARAL, Freitas do; Curso de Direito Administrativo, Vol.
II, Almedina, 2011, 2º edição; p.42.
[2] CANOTILHO, J. J. Gomes; MOREIRA,
Vital; Constituição da República
Portuguesa Anotada, Vol. II; Coimbra Editora, 4º edição; p. 797.
[3]
SOUSA, Marcelo Rebelo de;
MATOS, André Salgado de; Direito Administrativo Geral – Introdução e princípios
fundamentais; Dom Quixote; 2004, Lisboa; p. 209.
[4]
Análise feita em: SOUSA,
Marcelo Rebelo de; MATOS, André Salgado de; Direito Administrativo Geral –
Introdução e princípios fundamentais; Dom Quixote; 2004, Lisboa; p. 210. E,
AMARAL, Freitas do; Curso de Direito Administrativo, Vol. II, Almedina, 2011,
2º edição. pág. 154 e ss.
[5] CANOTILHO, J. J. Gomes; MOREIRA,
Vital; Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. II; Coimbra Editora,
4º edição; p. 803.
[6] OLIVEIRA, Mário Esteves de; Código
do Procedimento Administrativo – Comentado; Almedina, 2010, 2º edição; p. 303.
[7]
AMARAL, Freitas do; Curso de Direito Administrativo, Vol. II, Almedina, 2011,
2º edição; p. 159. Com entendimento diferente dizendo que, “o princípio da
imparcialidade não pode ser tido como corolário do princípio da justiça, mas
antes como uma aplicação de uma ideia diferente que é a da proteção da
confiança dos cidadãos”.
[8] NEVES,
Ana Fernanda; Comentários ao novo código de Procedimento Administrativo, Vol.
I, AAFDL Editora, 2018, 4º edição; p. 678.
Maria João Bernardes, nº 58555
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