Entende-se
como expropriação por utilidade pública o ato administrativo através do qual
uma entidade pública ou privada, prosseguindo um interesse público, extingue um
direito de propriedade sobre o um determinado bem que se encontra em regime de
propriedade privada com o fim de utilidade pública. O art. 1º do Código das
Expropriações refere que “os bens imóveis e os bens a eles inerentes podem ser
expropriados por causa de utilidade pública compreendida nas atribuições, fins
ou objeto da entidade expropriante, mediante o pagamento contemporâneo de uma
justa indemnização nos termos do presente código”. A expropriação é uma
imposição por parte da Administração, no entanto, como consagra o art. 1310º do
Código Civil, “é sempre devida a indemnização adequada ao proprietário e aos
titulares dos outros direitos reais afetados”. Mediante este artigo é possível
deduzir que, apesar de ser uma imposição, esta deve ser devidamente compensada
ao proprietário para que possa ser considerada justa e livre de abusos por
parte do expropriante. Entramos então no âmbito da Administração agressiva dado
que envolve a produção de sacrifícios ou de efeitos desfavoráveis, diminuindo,
assim, as posições jurídicas ativas.
Este
ato administrativo é executado através de uma declaração de utilidade pública,
que por sua vez é necessária tendo em conta o princípio da legalidade
consagrado no art. 3º/1 do Código de Procedimento Administrativo e no art. 3º/2
da Constituição da República Portuguesa. Este princípio enuncia, em sentido
amplo, que o Estado se subordina à Constituição e funda-se na legalidade
democrática, ou seja, que a validade das leis e dos demais atos do Estado
depende da conformidade com a Constituição. Em sentido estrito, relativamente à
Administração pública, refere que os órgãos da Administração devem agir em
conformidade à lei e ao direito dentro dos limites que lhe são conferidos. De
uma forma muito sucinta, como refere o Professor Doutor Carlos Blanco de
Morais, este princípio “traduz a subordinação dos órgãos do poder público à
lei, como expressão de uma atividade primária e democraticamente legitimada dos
poderes constituídos”.
Releva
aqui, essencialmente, a questão de interesse público. O que é então o interesse
público? O problema do interesse público recai acima de tudo na dificuldade que
a doutrina tem sentido para definir este conceito devido à sua ambiguidade. Dado
que a função administrativa não se trata de uma função primária do Estado, mas
sim secundária, a sua atividade não pode ser realizada de forma arbitrária, ou
seja, não existe margem de decisão relativamente aos interesses a prosseguir. A
Administração pública encontra-se efetivamente vinculada à prossecução do
interesse público. Segundo o Professor Doutor Marcelo Rebelo de Sousa, este
princípio assume duas vertentes. A primeira corresponde ao facto de a
Administração só poder prosseguir interesses públicos estando,
consequentemente, proibida de prosseguir interesses privados sob pena de
ilegalidade dos seus atos. A segunda enuncia que os interesses prosseguidos
necessitam de estar especificados e enunciados na lei.
Perante esta enunciação,
é possível entender o sentido da prossecução do interesse público, no entanto,
o conceito de interesse público ainda se encontra demasiado vago e pouco claro.
O professor Doutor Paulo Otero tende a associar este conceito a uma ideia de
bem comum da coletividade. Esta ideia não implica, de todo, que todos os
interesses dos particulares tenham de ser satisfeitos. Em contrapartida, o Professor
Doutor Vasco Pereira da Silva afirma que este interesse consiste num elemento
de caracterização do exercício da função administrativa. Em minha opinião, este
conceito trata-se de uma maximização da satisfação dos interesses comuns, o que
não obsta ao facto de alguns particulares poderem ver os seus interesses
frustrados.
Outro
princípio relacionado com a expropriação por utilidade pública é o da
proporcionalidade. Este princípio surge variadíssimas vezes como fundamento de
alegação contra as entidades expropriantes. Para melhor explicitar esta questão
decidi tomar em consideração uma parcela do acórdão 01403/02 do dia 13/03/2007
do Supremo Tribunal Administrativo.
Este acórdão aborda um
caso de expropriação por utilidade pública implicando a destruição de um imóvel
em estado de ruínas alegadamente considerado como “Imóvel a proteger”. O
proprietário do imóvel recorre para o Supremo Tribunal Administrativo alegando
que a entidade expropriante não só violou o princípio da proporcionalidade como
também o seu direito de propriedade, o princípio da articulação, o princípio da
fundamentação e vício de forma da declaração de utilidade pública.
Terei como foco principal
nesta exposição o princípio da proporcionalidade e a colisão entre o direito de
propriedade e o princípio da prossecução de interesse público com base no
acórdão.
O
princípio da proporcionalidade encontra-se consagrado no art.7º do CPA e é
remetido em várias disposições legais tais como o art.266, nº2, 272º, nº2, etc.
Este princípio assenta na ideia de proibição de decisões do poder político que
se revelem arbitrárias e excessivas e de que resultem desvantagens ou
sacrifícios desnecessários e injustificados para os seus destinatários. Assenta
em três critérios que por sua vez são cumulativos. A necessidade, a adequação e
proporcionalidade stricto sensu.
A necessidade determina
que, num ato de restrição de um direito, perante as opções normativas para
atingir um determinado fim, deve ser escolhida a menos onerosa e menos
desfavorável ao sujeito.
A adequação enuncia que
os meios utilizados para restringir determinados direitos devem ser aptos e
eficazes a realizar o fim prosseguido.
A proporcionalidade
stricto sensu corresponde a um limite na atuação exigindo uma ponderação por
parte das entidades impedindo assim a adoção de medidas legais excessivas em
relação ao fim obtido.
No
caso concreto, o recorrente enunciou que o princípio da proporcionalidade foi
violado dado seria possível contornar o prédio expropriado sem custos e
encargos adicionais limitando-se apenas “a remeter para a certidão da planta”.
Analisando os três pressupostos deste princípio, no caso concreto, considero
que o requisito da adequação foi efetivamente cumprido dado que, tendo em conta
que teria de ser construída uma autoestrada no terreno em causa, a demolição do
imóvel em estado de ruínas foi inevitavelmente um facto adequado à prossecução
do fim indicado. Relativamente ao requisito da necessidade, considero também
que foi preenchido visto que, perante uma análise pormenorizada à planta do
terreno em questão, foi percetível que não seria possível a construção da
autoestrada sem que o imóvel fosse demolido. Quanto ao requisito da
proporcionalidade stricto sensu, não houve qualquer adoção de medidas
excessivas em relação ao fim em questão dado que o que ocorreu foi apenas a
demolição do imóvel decorrente da consideração pelos restantes requisitos do
princípio da proporcionalidade. Tendo em
conta que de tal documento apresentado pelo recorrente não foi possível aferir
tal sugestão sem que isso acarretasse custos adicionais e uma diminuição da
eficácia do fim prosseguido, é possível concluir que o princípio da
proporcionalidade não foi violado.
Outra
questão que o recorrente apresentou foi o facto de o direito de propriedade ter
sido violado dado que se sobrepõe ao interesse público. É certo que, numa
situação de expropriação, surge um conflito entre um interesse privado e um
interesse público, ou seja, o direito de propriedade vs. o interesse público.
Também é certo que a lei estabelece um regime claro e indubitável relativamente
aos direitos que prevalecem. Em primeiro lugar, a expropriação é, como já foi
referido anteriormente, um meio jurídico que extingue um direito de
propriedade. Em segundo lugar, os arts. 2º e 3º do Código das expropriações
referem cinco garantias essenciais que condicionam a validade da expropriação
que correspondem a: prévia autorização legal, o aproveitamento do bem tem de
ser para utilidade pública, o ato de expropriação tem de respeitar o princípio
da proporcionalidade acima referido, tem de ser paga uma justa indemnização ao
proprietário e, por fim, a ato tem de respeitar o princípio da igualdade.
Finalmente, em terceiro lugar o art.62º, nº2 da CRP indica que a expropriação
por utilidade pública só pode ser efetuada com base na lei e mediante o
pagamento de uma justa indemnização. Ora, perante esta exposição, é possível
concluir que, nos casos de expropriação por utilidade pública, não só o
interesse público se sobrepõe ao direito de propriedade como o extingue. Deste
modo, analisando o caso concreto, a fundamentação do recorrente não é valida.
Em suma, não cabe à administração qualquer papel na
escolha de interesses públicos a seguir, ou seja, encontra-se vinculada a
prossegui-los. A única margem de decisão que a administração tem relativamente
a esta prossecução é a forma como atua. É importante relembrar também que, a
própria forma como os interesses são prosseguidos também se encontra limitada
por uma panóplia de princípios estabelecidos tanto na Constituição da República
Portuguesa como no Código de Procedimento Administrativo, nomeadamente o
princípio da legalidade, da igualdade e da proporcionalidade.
Maria Joanaz Luis aluna nº58409
Sem comentários:
Enviar um comentário